PNERP - Groupe consultatif Rapport Finale

Plan provincial d'intervention en cas d'urgence nucléaire - Rapport final du groupe consultatif

Septembre 2017 


Table des matières

  1.   Introduction
    1.   Groupe consultatif concernant le PPIUN
    2.   Mandat et portée
    3.   Méthodologie
      1.   Observations écrites
      2.   Entrevues avec les intervenants
      3.   Consultation des Autochtones
      4.   Examen des documents
  2.   Principes de la planification de situations d'urgence
    1.   Valeurs sociétales et perception des risques
    2.   Le principe de précaution
    3.   Considérations relatives à la planification de situations d'urgence
    4.   Pratiques exemplaires
    5.   Seuils d'application des mesures de protection
    6.   Conséquences des décisions
  3.   Accidents nucléaires
    1.   Accidents nucléaires antérieurs
    2.   Classification des accidents
    3.   Fondements de la planification des situations d'urgence
  4.   Zones de planification et mesures de protection
    1.   Critères relatifs aux distances des zones
    2.    Détermination du terme source
    3.    Zone de planification d'urgence
    4.    Blocage de la fonction thyroïdienne
    5.    Dangers que représentent les réacteurs situés aux États-Unis
  5.   Plans de mise en œuvre
  6.   Transparence et participation du public
  7.   Conclusion
  8.   Annexes
    1.   Annexe A - Résumé des recommandations du Groupe consultatif
    2.   Annexe B - Résumé de l'examen des modifications proposées au PPIUN (2009) effectué par le Groupe consultatif
    3.   Annexe C - Biographies des membres
    4.   Annexe D - Prochaines étapes – La façon dont le milieu universitaire cadrait le problème des plans d'intervention en cas d'urgence nucléaire
    5.   Annexe E - Références

1. Introduction

En vertu de l'article 8 de la Loi sur la protection civile et la gestion des situations d'urgence (LPCGSU), le gouvernement de l'Ontario est tenu d'établir le Plan provincial d'intervention en cas d'urgence nucléaire (PPIUN) pour assurer une intervention efficace en cas de situations d'urgence se produisant dans des installations nucléaires, ce qui comprend les centrales nucléaires.

L'accident à la centrale nucléaire de Fukushima Daiichi le 11 mars 2011 (ci-après appelé l'accident de Fukushima), impliquant la fusion du cœur de trois réacteurs et ayant été causé par un séisme d'une magnitude de 9,0 et un grand nombre de tsunamis survenus par la suite, a donné aux gouvernements des motifs de réévaluer leurs politiques et leurs démarches en matière de préparation et d'interventions. Au cours des années qui ont suivi l'accident de Fukushima, le Bureau du commissaire des incendies et de la gestion des situations d'urgence (BCIGSU) relevant du ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels de l'Ontario (le MSCSC ou le « ministère ») a lancé un projet visant à examiner le PPIUN[1] et les fondements de la planification en ce qui a trait à une intervention en cas d'urgence nucléaire afin d'envisager des scénarios d'accidents plus graves se produisant dans des centrales à tranches multiples.

Un élément clé de ce processus d'examen a été l'invitation du public à participer par l'examen de deux documents de consultation et la formulation de ses commentaires : un document de discussion sur les fondements de la planification[2] (l'examen et les recommandations du BCIGSU relativement aux propositions de mises à jour du plan directeur du PPIUN) et un document distinct qui énumère les propositions de mises à jour du plan directeur du PPIUN. Les documents de consultation susmentionnés ont été affichés publiquement au Registre environnemental ainsi qu'au Registre de la réglementation de la province le 15 mai 2017. La période d'affichage était au départ de 60 jours, mais a par la suite été prolongée à 75 jours, et s'est terminée le 28 juillet 2017.

La province a également formé le Groupe consultatif concernant le PPIUN (le « Groupe consultatif ») indépendant pour qu'il examine les commentaires reçus des intervenants et du public, et fournisse au ministre de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels (le « ministre ») des recommandations sur la façon dont les commentaires devraient être intégrés au PPIUN. Le présent rapport contient les recommandations finales à l'intention du ministre (résumées à l'annexe A), l'examen des modifications proposées au PPIUN du ministère (résumé à l'annexe B) ainsi que l'examen et les délibérations du Groupe consultatif à l'égard des commentaires du public et des intervenants, de même que des entrevues auprès des intervenants.

1.1 Groupe consultatif concernant le PPIUN

Le groupe consultatif est composé d'experts indépendants dans les domaines de la gestion des situations d'urgence, de l'évaluation des risques, de la sûreté nucléaire et radiologique ainsi que de l'intervention en cas d'urgence nucléaire (consulter l'annexe C pour lire les biographies complètes des membres) :

  • François Lemay, Ph. D. (président), président d'International Safety Research
  • Chris Dijkens, Ph. D., expert de la Préparation aux situations d'urgence et organisation des secours
  • David Etkin, professeur agrégé de gestion des catastrophes et des situations d'urgence à l'Université York
  • David Novog, Ph. D., professeur, département de génie physique de l'Université McMaster, et titulaire de la Chaire de recherche industrielle CRSNG-UNENE en sûreté nucléaire
  • Akira Tokuhiro, Ph. D., doyen et professeur, faculté des études sur l'énergie et des sciences nucléaires, Institut universitaire de technologie de l'Ontario

1.2 Mandat et portée

Le Groupe consultatif a reçu pour mandat d'examiner et de prendre en compte les commentaires du public à l'égard des modifications proposées au plan directeur et aux fondements de la planification connexes, et de fournir des conseils au ministre sur l'intégration des commentaires du public à la nouvelle version du plan directeur.

Afin de remplir son mandat, le Groupe consultatif doit mener les activités suivantes :

  • examiner les commentaires écrits reçus du public sur les modifications proposées au plan directeur du PPIUN et aux fondements de la planification qu'il contient
  • mettre sur pied une tribune de consultation et d'examen des commentaires formulés par les collectivités des Premières Nations et des Métis qui pourraient être touchées et des partenaires autochtones
  • offrir une tribune aux groupes et aux personnes dont les commentaires écrits s'inscrivent dans le cadre de la consultation publique et du mandat du Groupe consultatif afin de recueillir un témoignage oral à l'appui de leurs commentaires écrits à la discrétion du Groupe consultatif
  • traiter tous les commentaires qui s'inscrivent dans le cadre du mandat du Groupe consultatif

Le cadre de référence précise que, en recommandant des modifications au plan directeur du PPIUN et aux fondements de la planification, le Groupe consultatif peut prendre les mesures suivantes :

  • recommander que les modifications apportées à la nouvelle version du plan directeur et (ou) des fondements de la planification soient approuvées sous leur forme initiale
  • réviser, modifier ou rejeter les modifications proposées et, s'il y a lieu, recommander leur inclusion/mise en œuvre dans la nouvelle version du plan directeur et (ou) des fondements de la planification
  • recommander toute autre question de portée générale qui s'inscrit dans le cadre du mandat du Groupe consultatif

La portée du mandat du Groupe consultatif visait à déterminer :

  • la capacité de l'Ontario de planifier et de coordonner l'intervention en cas d'urgences nucléaires et de protéger la santé, la sécurité, le bien-être et les biens de la province
  • les pratiques exemplaires en matière de préparation et d'intervention en cas de situation d'urgence hors site
  • les modifications en fonction des pratiques exemplaires internationales découlant des leçons tirées de l'accident de Fukushima en 2011

Les questions qui ne relèvent pas de la compétence exclusive du MCSCS ont été considérées comme dépassant la portée du mandat du Groupe consultatif.

1.3 Méthodologie

Les conseils fournis dans le présent rapport émanent de l'examen des observations écrites, des entrevues de suivi menées auprès de certains intervenants, de l'examen du PPIUN actuel (2009), de la liste des propositions de mises à jour du plan directeur du PPIUN, du document de discussion sur les fondements de la planification et des documents de référence connexes ainsi que du jugement expert et de l'expérience professionnelle des membres du Groupe consultatif.

1.3.1 Observations écrites

Toutes les observations écrites qu'a reçues le ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels ont été remises au Groupe consultatif. Au total, 1 568 observations ont été reçues pendant la période d'affichage public. Chacune de ces observations a été lue et examinée par au moins un membre du Groupe consultatif.

1.3.2 Entrevues avec les intervenants

Plusieurs intervenants ont été invités à rencontrer le Groupe consultatif en personne pour présenter leurs points de vue et en discuter. Afin de comprendre non seulement le contenu des observations respectives, mais aussi les croyances et les hypothèses qui sous-tendent un large éventail de points de vue dans le peu de temps dont disposait le Groupe consultatif, des intervenants qui représentaient une diversité d'opinions concernant le document de discussion sur les fondements de la planification et les modifications proposées au plan directeur du PPIUN ont été sélectionnés. De plus, le mandat du Groupe consultatif et sa portée ainsi que la nature des observations reçues ont été pris en considération.

Les groupes ci-dessous ont été repérés et sélectionnés :

Bureau du commissaire des incendies et de la gestion des situations d'urgence

Le Groupe consultatif a rencontré les auteurs du document de discussion afin de mieux comprendre leurs objectifs ainsi que la méthodologie utilisée pour élaborer les recommandations du document de discussion et les modifications proposées au plan directeur du PPIUN.

Santé Canada, Bureau de la radioprotection et Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN)

Le Groupe consultatif a particulièrement tenu compte des points de vue de ces organismes qui ont considérablement contribué à l'élaboration du document de discussion sur les fondements de la planification en fournissant au BCIGSU des données scientifiques et l'avis d'un expert , ainsi que par sa participation à des discussions avec le ministère sur la révision du PPIUN.

Ontario Power Generation (OPG) et Bruce Power

Le Groupe consultatif a consulté les représentants de ces deux services publics afin de discuter de leurs observations et d'obtenir des éclaircissements sur celles-ci.

Greenpeace et Association canadienne du droit de l'environnement (ACDE)

Afin de s'assurer que le Groupe consultatif puisse comprendre les opinions exprimées dans les observations à l'égard de la révision du PPIUN et d'en discuter, les organismes dont les contributions reflétaient les opinions d'un grand nombre d'observations portant sur le document de discussion ont été interrogés. L'analyse des observations individuelles a démontré que Greenpeace et l'ACDE sont deux organismes qui exercent de nombreuses activités de sensibilisation auprès des collectivités vivant à proximité d'installations nucléaires et interagissent avec elles, et qu'ils représentaient une grande partie des opinions exprimées dans les observations de personnes et d'organismes communautaires.

Municipalité régionale de Durham

Le Groupe consultatif voulait comprendre les points de vue des organismes de première ligne responsables de la mise en œuvre du PPIUN à l'échelle régionale, et en apprendre davantage sur la faisabilité d'un plan d'intervention modifié. À cet égard, la municipalité régionale de Durham a été sélectionnée en raison de sa grande proximité de deux centrales nucléaires (Pickering et Darlington).

Inverhuron and District Ratepayers Association

Afin de mieux comprendre le point de vue de la population locale se trouvant à proximité immédiate d'une centrale nucléaire en exploitation, un représentant de l'Inverhuron and District Ratepayers Association a été invité à rencontrer le Groupe consultatif.

Les entrevues avec les intervenants duraient 90 minutes. Bien que les intervenants aient eu la possibilité de faire un bref exposé introductif ou une courte présentation (15 minutes) visant à clarifier et à appuyer leurs observations écrites, la plus grande partie de chacune des rencontres était consacrée à la période de questions et à la participation à une discussion ouverte avec le groupe invité en vue d'acquérir une profonde compréhension de la position respective des intervenants. Le Groupe consultatif a tenu compte des résultats de ces entrevues dans son évaluation des modifications proposées au plan directeur du PPIUN et au document de discussion sur les fondements de la planification, ainsi que dans l'élaboration des recommandations énoncées dans le présent rapport.

1.3.3 Consultation des Autochtones

Comme l'indique le cadre de référence du Groupe consultatif, un aspect important du processus de participation consistait à recevoir les commentaires des partenaires autochtones, particulièrement ceux des Autochtones qui vivent à proximité de centrales nucléaires. Il n'y a aucune collectivité des Premières Nations et des Métis située dans la zone primaire de 10 kilomètres (km) qui entoure chaque centrale nucléaire; toutefois, trois collectivités des Premières Nations et les terres de réserve connexes (indiquées entre parenthèses dans la liste ci-dessous) sont situées dans la zone secondaire de 50 km des centrales nucléaires ou très près :

  • la Première Nation de Saugeen (Chiefs Point 28 et Saugeen 29) – centrale nucléaire de Bruce Power
  • la Première Nation mississauga de l'île Scugog (Première Nation mississauga de l'île Scugog et Islands in the Trent Waters 36A) – centrales nucléaires de Darlington et de Pickering;
  • la Première nation de Bkejwanong – Première Nation de Walpole Island (Walpole Island 46) – centrale nucléaire Fermi 2.

Au cours de l'été 2017, le ministère a envoyé des lettres de consultation aux chefs de ces trois collectivités des Premières Nations ainsi qu'aux Chiefs of Ontario pour solliciter leurs commentaires sur les modifications proposées au PPIUN et le processus de consultation. Le ministère n'a reçu aucun commentaire des collectivités ou des organismes des Premières Nations et des Métis au cours de la période de consultation de 75 jours. Par conséquent, le Groupe consultatif n'a pas été en mesure de tenir compte des commentaires des partenaires autochtones.

1.3.4 Examen des documents

En plus des observations recueillies dans le cadre du processus de consultation publique, le plan directeur du PPIUN actuel (2009) a été examiné chapitre par chapitre afin d'en évaluer le contenu et de déterminer si des modifications étaient justifiées. De plus, le Groupe consultatif a également examiné le document de discussion sur les fondements de la planification et la liste des modifications proposées au plan directeur du PPIUN du BCIGSU afin d'évaluer la pertinence des modifications proposées ainsi que la nécessité d'apporter toute autre modification au PPIUN. Enfin, tous les documents à l'appui cités dans le document de discussion sur les fondements de la planification ont été examinés pour s'assurer que cette évaluation contient des renseignements pertinents.


2. Principes de la planification de situations d'urgence

En examinant les observations, le Groupe consultatif a remarqué que de nombreux commentaires des intervenants et du public portaient sur les principes et les valeurs importantes qui devraient servir à la planification de situations d'urgence. Les principaux thèmes sont abordés dans les sous-sections ci-dessous. À la lumière des opinions formulées dans un grand nombre d'observations, il est évident que le public n'a pas bien compris les motivations et les principes utilisés dans le processus de planification du ministère.

2.1 Valeurs sociétales et perception des risques

Les thèmes du soutien en faveur de la protection du bien public et de l'amélioration de la sécurité publique sont revenus dans la quasi-totalité des 1 568 observations, pourtant le Groupe consultatif a observé des différences importantes dans les points de vue exprimés par divers groupes. Ces divisions sont fondées sur des opinions différentes relativement : 1) à ce qui constitue un niveau de risque tolérable en matière d'exposition au rayonnement; 2) au degré de confiance accordé aux évaluations techniques; 3) aux fondements éthiques qu'il convient d'utiliser pour la prise de décision.

Bien que toutes les positions exprimées recherchent le bien-être du public, il est très fréquent que les conclusions finales auxquelles parviennent les différents groupes soient radicalement différentes. Le Groupe consultatif a essayé de tenir compte de l'opinion de chaque groupe qui s'est prononcé dans le cadre de ce processus, et reconnaît que les points suscitent des différences d'opinions. Selon le Groupe consultatif, le document de discussion bénéficierait d'un plus vaste appui public s'il élargissait son contexte de manière à y inclure des points de vue sur la prise de décisions éthiques en plus de l'évaluation des risques. Consulter l'annexe D pour voir une discussion sur la façon dont le milieu universitaire aborderait l'encadrement du problème des plans d'intervention en cas d'urgence nucléaire et une discussion sur les éléments pouvant être inclus dans les futurs documents de discussion sur les fondements de la planification.

2.2 Le principe de précaution

Bon nombre de groupes communautaires ont inclus des considérations éthiques, p. ex., le principe de précaution, dans les réponses qu'ils ont fournies dans le cadre de la consultation publique sur le PPIUN, et ont recommandé une planification détaillée fondée sur un incident de niveau 7 sur l'Échelle internationale des événements nucléaires et radiologiques (INES). Le Groupe consultatif a constaté qu'il existe de nombreuses interprétations quant à la nature du principe de précaution.

Depuis la Déclaration de Rio de 1992[i], les gouvernements et d'autres organismes ont adopté des variantes du principe de précaution. Le gouvernement du Canada possède un document d'orientation sur cette question : le Cadre d'application de la précaution dans un processus décisionnel scientifique en gestion du risque[3]. On peut observer un exemple de son application dans le document Planifier un avenir durable – Stratégie fédérale de développement durable pour le Canada[4], publié en 2010 par Environnement Canada (aujourd'hui Environnement et Changement climatique Canada) qui précise que « La politique environnementale du Canada est guidée par le principe de la prudence... tel que requis par la Loi fédérale sur le développement durable qui stipule que le ministre de l'Environnement doit “élaborer une stratégie fédérale de développement durable fondée sur le principe de la prudence” ».

Il existe diverses définitions du principe de précaution, dont celle de la déclaration de Wingspread[5] qui évite le terme « effectives », lequel figure dans la Déclaration de Rio, mais aucune n'est universellement acceptée. Un mémoire sur le principe de précaution au sein du système juridique canadien est publié par l'Environmental Law Centre de l'Université de Victoria[6] et un cadre de santé publique canadien a également été élaboré[7]. Deux ressources internationales utiles sont offertes par l'UNESCO[8] et l'Organisation mondiale de la Santé[9].

En général, la documentation reconnaît l'importance et la validité du principe de précaution, mais elle indique aussi qu'il faut éviter de l'appliquer lorsqu'il n'est pas justifié ou que les conditions de son application ne sont pas totalement réunies. Les renvois cités précédemment devraient fournir au BCIGSU suffisamment de directives pour qu'il évalue sa pertinence dans ce dossier.

En ce qui concerne la pertinence du principe de précaution dans le cas présent, le Groupe consultatif a remarqué que la documentation didactique soutient l'utilisation de plans moins détaillés et plus souples pour intervenir dans des situations d'urgence à plus grande échelle[10]. Les études menées sur les situations d'urgence et les désastres de diverses échelles ont démontré l'émergence de différences qualitatives comme étant un facteur (physique) de l'échelle. On ne planifie pas un événement mineur de la même façon qu'on planifie un événement très important, c'est-à-dire que les plans ne peuvent pas être mis à l'échelle. Les événements importants sont plus chaotiques et complexes, moins prévisibles pour ce qui est de leur évolution, se prêtent moins à des démarches de commande et de contrôle et exigent davantage de souplesse et d'adaptabilité.

2.3 Considérations relatives à la planification de situations d'urgence

L'examen des observations et la réalisation des entrevues ont permis au Groupe consultatif d'observer un grand nombre d'opinions différentes sur les considérations qui devraient être incluses dans la planification de situations d'urgence. De toute évidence, les gestionnaires de situations d'urgence reconnaissent que de bons plans d'urgence et des mesures de préparation judicieuses peuvent rendre une intervention plus efficace et réduire les éventuels préjudices associés à une évacuation. Du point de vue de la planification, il importe de noter que les scénarios de planification et les véritables catastrophes peuvent être bien différents, et que les outils, les personnes et l'infrastructure doivent être suffisamment souples pour composer avec ces différences. Pour un gestionnaire de situations d'urgence, les plans d'urgence et, plus particulièrement, les distances de la zone de planification détaillée doivent être optimisées pour un danger. Les fondements de la planification décrivent les dangers et les différents événements dont prend en considération le plan d'urgence.

Comme l'a expliqué un intervenant et gestionnaire de situations d'urgence chevronné au Groupe consultatif, si les fondements de la planification ne couvrent que le pire des scénarios, la taille de la zone de planification détaillée sera très grande. La principale conséquence d'une grande zone de planification détaillée est que toutes les installations d'intervention d'urgence, comme les centres de réception, doivent se trouver à l'extérieur de cette zone. Par conséquent, pour toute situation d'urgence, même celles qui sont beaucoup moins graves que les zones de planification de base, les personnes évacuées devront parcourir des distances beaucoup plus grandes pour se rendre aux centres de réception, ce qui augmente les éventuels préjudices causés aux personnes associés à une évacuation. De plus, il se pourrait que les installations d'intervention d'urgence soient situées à l'extérieur du territoire de la municipalité où l'installation nucléaire se trouve, ce qui complique la préparation. Par contre, si la zone de planification détaillée est trop petite, les installations d'urgence devront être déplacées pendant une situation d'urgence à grande échelle, réduisant ainsi l'efficacité de l'intervention. De toute évidence, il faut faire preuve de jugement quant au choix entre la distance de planification optimale pour les accidents mineurs et les accidents importants.

La page 48 du document de discussion sur les fondements de la planification cite la Commission internationale de protection radiologique (CIPR) Publication 109, section 2.1.1 sur la question de la planification pour une vaste gamme d'accidents : « même si les plans d'urgence devraient être fondés sur une vaste gamme d'accidents, le niveau de détail des plans devrait diminuer de façon proportionnelle à la réduction de la probabilité que ces accidents surviennent »[11]. Le Groupe consultatif a remarqué que le BCIGSU a également adopté une démarche fondée sur le risque qui utilise une combinaison de probabilité et de conséquences comme fondement de l'identification des dangers et l'évaluation des risques (IDER)[12]. Dans certaines observations, le concept de pondération fondé sur la probabilité que des événements se produisent était rejeté avec véhémence. Certains intervenants exhortaient la province à accorder plus d'importance aux conséquences d'un événement pour établir la taille de la zone. L'adoption de cette méthodologie était appuyée dans d'autres observations.

Ces démarches sont fondamentalement opposées, et les différences que le Groupe consultatif a constatées dans les observations témoignent de la nécessité de décrire les motivations, les justifications et les principes utilisés pour réviser le plan d'urgence. Le document de discussion du BCIGSU devrait donc exposer clairement la méthodologie qu'il utilise et les raisons pour lesquelles certaines démarches sont incluses ou exclues.

Recommandation 1 : Compte tenu du nombre élevé d'observations portant sur le document de discussion du PPIUN, le Groupe consultatif recommande au ministère de décrire clairement les motivations, les justifications et les principes utilisés pour créer ou modifier ses plans d'urgence et que ce fondement soit officiellement indiqué dans les procédures régissant l'examen périodique du PPIUN. Si cette orientation/procédure n'existe pas, elle devrait être créée.

2.4 Pratiques exemplaires

Plusieurs intervenants que le Groupe consultatif a rencontrés et de nombreuses observations que le Groupe consultatif a examinées préconisaient l'utilisation de pratiques exemplaires internationales pour guider l'établissement des zones de planification; toutefois, le Groupe consultatif a observé que le sens de l'expression « pratique exemplaire » varie d'une personne à l'autre. Pour certaines personnes, pratique exemplaire s'entend de la démarche la plus prudente en matière de prise de décision et offrant les marges de sécurité les plus larges ainsi que des zones et des mesures de protection qui vont au-delà du respect des normes et des règlements. Pour d'autres, pratique exemplaire signifie que les plans d'urgence devraient représenter les meilleures mesures que l'on peut prendre pour se préparer expressément à un accident grave, parce que ce type d'accident est le plus difficile en matière d'intervention.

Dans certaines observations, les intervenants indiquaient que les pratiques exemplaires s'incarnent dans le respect des normes de l'Association canadienne de normalisation (CSA) ou de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), alors que d'autres utilisaient l'expression pour vouloir dire « meilleur » dans un sens optimal (p. ex., réduire au minimum l'ensemble des préjudices causés aux personnes). Pour les personnes qui croient que pratique exemplaire est synonyme d'optimisation, le lien entre une zone de plus grande taille et une sécurité accrue n'est pas clair et pourrait même être erroné. Enfin, de nombreuses observations provenant d'établissements définissaient les pratiques exemplaires comme étant fondées sur des données scientifiques et (ou) probantes, et s'en remettaient à leur examen par les pairs et au jugement d'experts.

De plus, dans certaines observations, les intervenants soulignaient les modifications récentes qu'ont apportées l'Allemagne (six tranches en exploitation) et la Suisse (cinq tranches en exploitation) à leur planification en cas d'urgence nucléaire comme pratiques exemplaires, et exhortaient l'Ontario à leur emboîter le pas. Bien qu'il soit tout à fait louable que ces territoires de compétence aient examiné leurs plans d'urgence et adopté de nouvelles mesures de planification jugées nécessaires, il convient de noter que les deux ont également pris la décision d'éliminer progressivement l'énergie nucléaire. L'Ontario n'est pas en train d'éliminer progressivement du nucléaire; par conséquent, les décisions prises dans ces territoires de compétence ne sont donc pas nécessairement optimales dans le contexte de l'Ontario.

De toute évidence, il existe une grande diversité d'opinions sur ce que sont les pratiques exemplaires et la façon dont elles devraient être utilisées dans le cadre d'une planification de situations d'urgence. Ce n'est guère étonnant puisque les perceptions à l'égard de l'acceptation des risques sont à l'origine du concept de pratiques exemplaires et que l'acceptation des risques dépend de diverses normes sociales et culturelles. Selon le Groupe consultatif, le plan directeur du PPIUN et les fondements de la planification devraient éviter d'utiliser des expressions comme « pratique exemplaire », à moins de définir également quelles sont ces pratiques. Comparer les plans d'urgence de l'Ontario à ceux d'autres territoires de compétence peut s'avérer fort utile, mais l'adoption unilatérale de ces pratiques ne donne pas nécessairement lieu à des plans d'urgence qui assurent le niveau optimal de sécurité du public.

2.5 Seuils d'application des mesures de protection

Le document de discussion sur les fondements de la planification propose d'apporter des modifications aux seuils d'application des mesures de protection (SAMP) qui déclenchent les mesures de protection relatives à la protection du public. Les SAMP actuels sont exprimés en dose de rayonnement prévisible et en concentrations de radionucléides. Les SAMP actuels sont également exprimés sous forme de plage de valeurs : au-dessus du seuil inférieur de 10 millisieverts[ii] (mSv), des mesures de protection (c.-à-d. l'évacuation) devraient être appliquées, à moins qu'il n'y ait des motifs valides de les reporter; au-dessus du seuil supérieur de 100 mSv, des mesures de protection doivent être mises en œuvre, à moins que ces mesures ne conduisent clairement à un risque plus élevé pour les personnes concernées que les risques résultant de la dose de rayonnement prévisible.

Le document de discussion sur les fondements de la planification propose de remplacer la plage de valeurs du SAMP actuelle par une nouvelle plage pour l'harmoniser avec les directives proposées de Santé Canada[13] et les normes publiées de l'AIEA[14] – un seuil unique au-delà duquel les mesures de protection doivent être déclenchées. Le SAMP unique (50 mSv) proposé pour l'évacuation se situe à l'intérieur de la plage des limites inférieure (10 mSv) et supérieure (100 mSv) actuelle du SAMP. Dans le cadre de l'examen des modifications proposées aux SAMP, le Groupe consultatif s'est penché sur les directives internationales concernant le choix des SAMP[iii], [iv]. Ces directives indiquent que la valeur choisie devrait être fondée sur la réduction au minimum de l'ensemble des préjudices que présentent tous les dangers, plutôt que de réduire au minimum ou d'éliminer uniquement les dangers du rayonnement. Le Groupe consultatif a examiné plusieurs observations qui rejettent la modification que propose le ministère, lesquelles soutenaient que la limite inférieure actuelle du SAMP (10 mSv) offrait une meilleure protection contre les risques que le nouveau SAMP unique de (50 mSv). Le Groupe consultatif souligne que la limite inférieure du SAMP n'a jamais eu pour objet de déclencher automatiquement une évacuation; de mauvaises conditions météorologiques, par exemple, auraient justifié une évacuation à une dose prévisible supérieure.

Le Groupe consultatif croit que le SAMP unique de 50 mSv proposé est acceptable selon la directive de Santé Canada13. Selon le Groupe consultatif, cette modification est conforme aux directives de l'AIEA14et plus prudente qu'elles à certains égards. Le Groupe consultatif est d'avis que cette modification peut également apporter plus de clarté étant donné que la plage de SAMP précédente donnait une grande marge de manœuvre aux décideurs et pouvait semer la confusion pendant un événement réel. Une seule valeur de SAMP est par conséquent souhaitable pour éviter la confusion dans la mise en œuvre du plan.

En plus du SAMP visant le public, des discussions ont eu lieu avec des intervenants qui ont indiqué que les doses des travailleurs de services d'intervention d'urgence ont besoin d'éclaircissements. Ces précisions seront particulièrement importantes pendant une situation d'urgence nucléaire où les rôles et les responsabilités du personnel d'intervention d'urgence font l'objet d'un consensus et qu'il y a une possibilité d'exposition aiguë et (ou) récurrente à un rayonnement. Le Groupe consultatif constate que l'appendice 3 de l'annexe H du PPIUN actuel (2009) fournit des doses maximales pour les travailleurs d'urgence, mais les valeurs semblent fondées sur les limites établies pour les travailleurs du secteur nucléaire qui occupent un emploi sur les lieux mêmes d'installations nucléaires. L'ébauche de la directive de Santé Canada est directement applicable aux travailleurs d'urgence hors site et devrait être prise en compte dans les futures versions du PPIUN.

Recommandation 2 : Le Groupe consultatif appuie la modification proposée d'un seuil d'application des mesures de protection unique fondé sur la directive de Santé Canada et recommande en outre au ministère de préciser les doses maximales à utiliser pour les travailleurs de services d'intervention d'urgence hors site pendant un événement radiologique.

2.6 Conséquences des décisions

En examinant le document de discussion sur les fondements de la planification, le Groupe consultatif a remarqué qu'il n'aborde pas les conséquences possibles des modifications proposées, notamment les plans et les procédures de mise en œuvre connexes. Les conséquences de ces modifications doivent être bien comprises puisqu'elles peuvent avoir une incidence sur les décisions touchant le plan directeur du PPIUN. Il importe qu'une étude de faisabilité soit réalisée afin d'examiner les conséquences de ces modifications en ce qui a trait à la préparation et à l'intervention en cas d'accident nucléaire avant leur mise en œuvre.

Recommandation 3 : Le Groupe consultatif recommande au ministère d'effectuer une évaluation des répercussions que les modifications importantes proposées au plan directeur auront sur la mise en œuvre et les plans municipaux (p. ex., les modifications apportées aux zones de planification et aux seuils d'application des mesures de protection) dans le cadre des futurs examens du PPIUN.


3. Accidents nucléaires

3.1 Accidents nucléaires antérieurs

L'histoire des réacteurs de centrale nucléaire est marquée par trois accidents majeurs : les accidents qui se sont produits à Three Mile Island (1979), à Tchernobyl (1986) et à Fukushima (2011). L'accident de Three Mile Island a mis de l'avant la nécessité d'une planification en cas d'accident nucléaire et est à l'origine de la création du PPIUN. L'accident de Tchernobyl, le plus grave des trois, a rejeté une grande partie de l'inventaire des radionucléides dans l'environnement hors site et a eu des répercussions importantes sur les populations environnantes au-delà des frontières nationales. Compte tenu de ses conséquences, le PPIUN a été révisé à la suite de l'accident de Tchernobyl. La version révisée reconnaissait la nécessité d'une planification supplémentaire pour gérer les accidents ayant de graves conséquences/peu probables.

Dans le cas de la centrale nucléaire de Fukushima Daiichi, deux catastrophes naturelles – un séisme de forte magnitude et le grand nombre de puissants tsunamis qui ont suivi – ont suscité une déclaration d'urgence en raison de nombreux systèmes techniques qui sont simultanément tombés en panne dans trois groupes réacteurs. En raison de la panne prolongée de la centrale, trois cœurs de réacteurs nucléaires ont partiellement fusionné et rejeté une quantité importante de matières radioactives.

Bien que les rejets radiologiques de l'accident de Fukushima soient nettement inférieurs à ceux de l'accident de Tchernobyl, il s'agissait d'un accident simultané impliquant plusieurs tranches, fait qui n'avait jamais été examiné en détail dans le cadre des discussions sur la planification de situations d'urgence. L'un des objectifs énoncés dans le document de discussion consistait à proposer des mises à jour du PPIUN qui tenaient expressément compte des événements survenus à Fukushima. Dans le cadre de cet examen, le Groupe consultatif a observé que le terme « Fukushima » a évolué de manière à englober diverses interprétations. Cette variabilité a des répercussions sur la planification et la préparation; le Groupe consultatif a donc défini le terme Fukushima comme suit aux fins du présent rapport :

Le terme Fukushima désigne dans le présent rapport la présence de plusieurs événements, naturels ou d'origine humaine, dans un court laps de temps, qui suscite une déclaration d'urgence (ou exige une intervention d'urgence) à l'installation nucléaire. Plus particulièrement, cette urgence peut entraîner des rejets radiologiques importants hors site. Les rejets radiologiques sont considérés comme étant attribuables à la défaillance et (ou) à la dégradation simultanée des systèmes de réacteurs nucléaires dans plusieurs tranches.

3.2 Classification des accidents

Le PPIUN (2009) tient compte de la nature unique des réacteurs nucléaires et des dangers qui peuvent survenir. Les rejets radiologiques attribuables à un accident présentent un risque qui dépend du danger associé à l'événement précis, de la probabilité que l'événement se produise et de la vulnérabilité de la population exposée au danger. L'éventail d'accidents possibles comporte deux catégories générales : 1) les événements où le danger et les conséquences radiologiques sont considérables, mais dont la probabilité de survenance est très faible; 2) les événements où le danger et les conséquences radiologiques sont minimes, mais dont la probabilité de survenance est relativement plus élevée. Dans la catégorie des conséquences graves, il existe une vaste gamme de tailles de source radiologique.

L'Échelle internationale des événements nucléaires et radiologiques (INES) est un outil qu'a conçu l'AIEA pour communiquer avec le public rapidement et de façon cohérente à propos de l'importance d'événements nucléaires et radiologiques pour la sûreté. Les événements sont classés sur l'échelle du niveau 0 (aucune importance du point de vue de la sûreté) au niveau 7 (accident majeur). L'AIEA souligne que cet outil n'est censé être utilisé qu'à des fins de rapports officieux et n'a pas pour but de remplacer les exigences de production de rapports officiels. Par conséquent, l'AIEA recommande ce qui suit :« De même, il n'est pas prévu que les critères de l'INES remplacent les critères existants bien établis utilisés pour la gestion des situations d'urgence dans les divers pays ». L'AIEA indique en outre ce qui suit : « Il n'est pas indiqué d'utiliser l'INES pour comparer le niveau de sûreté des installations, des organisations ou des pays » et que « ...l'échelle ne devrait pas servir de fondements permettant de déterminer des mesures d'intervention d'urgence » [traduction][15]. Toutefois, il est utile de souligner que la catégorie d'événements entraînant des conséquences graves se situe habituellement à l'intérieur des niveaux 5 à 7 de l'INES. Bien que, dans de nombreuses observations, des intervenants réclamaient que les événements classés dans le niveau 7 de l'INES soient expressément pris en compte dans le PPIUN révisé, cette application directe semble incompatible avec le manuel de l'utilisateur de l'INES.


3.3 Fondements de la planification des situations d'urgence

Le plan directeur du PPIUN énonce les fondements de la planification, les objectifs/responsabilités de la préparation, la structure et la fonction de l'intervention d'urgence, les responsabilités opérationnelles ainsi que l'ensemble de la stratégie d'intervention d'urgence nucléaire. De plus, il précise la façon dont il ferait appel à d'autres organismes fédéraux, provinciaux et municipaux. La section 2.3.1 du PPIUN actuel (2009) reconnaît que « comme les ressources disponibles ne permettent pas de se préparer entièrement à faire face à tous les événements possibles, il faut choisir judicieusement les bases optimales pour la gestion des situations d'urgence ». À cet égard, le PPIUN les considère à la fois comme un événement de base hors site et un événement plus grave, mais dont la probabilité est faible lorsqu'une planification supplémentaire est requise (comme l'alerte du public en temps opportun, l'établissement d'un ordre de priorité pour les évacuations, la surveillance du rayonnement et les services médicaux/de counseling).

Certains intervenants ont souligné dans leurs observations que les preuves empiriques de nombreuses études probabilistes de la sûreté démontrent que les probabilités de survenance d'événements à conséquences graves sont faibles, mais puisque les pires scénarios (des événements entraînant des conséquences graves auparavant inconnus ou indéterminés) se sont déjà produits, de tels événements devraient être utilisés comme fondements de la planification. Par ailleurs, d'autres intervenants soutenaient que des événements nullement atténués dans plusieurs tranches ne constituent pas des fondements de la planification crédibles, parce que les centrales nucléaires de l'Ontario ont mis en place de nouvelles barrières techniques depuis l'accident de Fukushima afin d'atténuer les conséquences de ces événements. Ces intervenants défendaient également l'idée qu'ignorer ces améliorations pouvait ne pas assurer la sécurité optimale au cours d'événements plus bénins. En effet, des améliorations considérables ont été effectuées à chaque installation nucléaire dans le but précis d'atténuer ou de prévenir les accidents graves; toutefois, un grand nombre d'intervenants faisaient valoir dans leurs observations que ces améliorations ne devraient pas être prises en compte dans la planification d'une urgence nucléaire.

Le Groupe consultatif a constaté au cours de ses entrevues que les organismes de gestion des situations d'urgence reconnaissent que des événements dont la probabilité de survenance est très faible peuvent avoir des conséquences allant au-delà des zones contiguë et (ou) primaire, et sont convaincus que les structures en place leur permettraient de s'adapter et de réagir aux événements qui dépassent les fondements de la planification; toutefois, ces détails sur la souplesse d'intervention sont traités de façon plus appropriée dans la mise en œuvre et les plans municipaux. Néanmoins, le Groupe consultatif est d'avis qu'une plus grande clarté quant à la façon dont les organismes sont censés intégrer de la souplesse dans leur planification serait profitable (p. ex., un exposé décrivant en détail l'intervention en cas d'accident grave à l'aide du plan proposé). Bien que le PPIUN (2009) comporte une section qui aborde le concept des opérations, le niveau des renseignements pourrait être amélioré. L'article 2.1 de l'EPR-NPP Public Protective Actions 2013 de l'AIEA[16] donne un bon exemple de ce genre de concept des opérations.

Recommandation 4 : Le ministère devrait inclure un concept des opérations dans les futures révisions du PPIUN afin de fournir un exposé détaillé de la façon dont le plan fonctionnerait dans divers scénarios, y compris en cas d'accident grave.

Enfin, le Groupe consultatif a constaté que, bien que la probabilité de survenance des scénarios à conséquence graves soit très faible, l'ampleur de leurs conséquences possibles justifie que les organismes de gestion des situations d'urgence leur accordent une certaine attention dans leurs plans d'intervention, même si c'est à un niveau moins détaillé que dans la zone primaire. Compte tenu de la taille et des emplacements précis des régions contaminées pendant l'accident de Fukushima, l'essentiel à retenir est que la capacité de recueillir des renseignements dans une situation d'urgence est cruciale, même à l'extérieur de la zone primaire. La partie 7 de la norme de sûreté GSR de l'AIEA14 reconnaît la nécessité de mesures accrues par l'intermédiaire de sa distance de planification étendue, mais il n'est pas clair si le concept de zone de planification d'urgence présenté dans le document de discussion atteindrait cet objectif.

Recommandation 5 : Le ministère doit veiller à ce que les organismes d'intervention aient la capacité de surveiller et de repérer les points névralgiques de rayonnement, de produire des rapports et de prendre les mesures appropriées au-delà de la zone primaire, un peu comme le concept d'une zone de planification étendue tel que le recommande la partie 7 des exigences de sécurité générales de l'IAEA. Cette planification devrait être mise en œuvre, peu importe la taille qui a été choisie pour la zone primaire ou la mise en œuvre d'une zone de planification d'urgence.


4. Zones de planification et mesures de protection

Cette section présente une analyse des zones de planification que contient le plan directeur du PPIUN actuel (2009) et des modifications proposées dans le document de discussion sur les fondements de la planification.  Ces mesures de protection visent à protéger le public par : 1) l'augmentation de la distance entre le public et la source de rayonnement (c.-à-d. l'évacuation); 2) le blindage visant à protéger le public contre une possible exposition au rayonnement (p. ex., la mise à l'abri); 3) la réduction de la durée d'exposition du public au rayonnement.

4.1 Critères relatifs aux distances des zones

Le PPIUN (2009) reconnaît les conceptions particulières des réacteurs des centrales de Pickering, de Darlington et de Bruce ainsi que des Laboratoires de Chalk River et de la centrale nucléaire Fermi 2, qui est située à l'extérieur de l'Ontario, mais suffisamment près de la province pour justifier son inclusion dans le plan.  Le PPIUN (2009) indique trois zones d'activités de planification et de préparation :

  • la zone contiguë (3 km)
  • la zone primaire (10 km)
  • la zone secondaire (50 km)

Les limites des zones devraient, en principe, être choisies de manière à assurer qu'une fois les mesures de protection mises en œuvre, la dose à laquelle est exposé le public demeure à des niveaux acceptables.  L'un des principaux objectifs du document de discussion consistait à examiner les nouvelles données recueillies depuis l'accident nucléaire de Fukushima et la façon dont elles devraient influer le choix des limites des zones. Ce sujet est vraiment d'un grand intérêt pour le public, puisque, dans un grand nombre d'observations, des intervenants faisaient allusion au choix et à la mise en œuvre de ces zones.

Dans de nombreuses observations et plusieurs entrevues, des intervenants évoquaient les concepts de « calibre international » ou de « pratiques exemplaires » à propos de la façon d'établir ces limites de zones. Comme il est indiqué à la section 2.4 du présent rapport, ces concepts sont sujets à interprétation. Dans certaines observations, des intervenants mentionnaient l'étendue considérable des distances des zones de planification en Suisse et en Allemagne comme pratiques exemplaires, alors que d'autres soulignaient les décisions prises aux États-Unis, où les zones de planification sont demeurées en grande partie telles quelles.

Indépendamment des exemples qu'offrent ces autres pays, certains intervenants étaient d'avis que la partie 7 de la norme de sûreté GSR de l'AIEA représente une possible démarche de pratique exemplaire; toutefois, d'autres intervenants affirmaient que la partie 7 ainsi que d'autres normes et documents d'orientation représentent le dénominateur commun le plus bas plutôt qu'une pratique exemplaire. Le Groupe consultatif est d'avis que le processus de planification devrait tenir compte des décisions prises dans d'autres territoires de compétence et (ou) décrites dans les directives et les normes internationales, mais qu'elles ne fournissent pas nécessairement un fondement final pour la planification.

Le Groupe consultatif a également constaté diverses opinions sur la méthodologie qui devrait servir à établir les distances des zones de planification.  Voici quelques-unes des suggestions :

  • l'adoption directe des distances des zones de l'AIEA et des mesures de protection connexes
  • la vérification des limites des zones actuelles en fonction d'une série d'événements judicieusement choisis. Ce « test de résistance » aiderait à déterminer l'acceptabilité des distances des zones, de même qu'à établir les événements qui peuvent avoir des conséquences au-delà d'une zone donnée.  Ces renseignements permettraient aux planificateurs et aux organismes d'intervention d'évaluer des mesures souples par rapport aux résultats du test
  • l'élaboration de nouvelles distances des zones et de mesures à l'intérieur de ces nouvelles zones. Celles-ci s'appuieraient sur un ou plusieurs événements techniques prédéfinis dans l'éventail d'accidents possibles et examineraient l'ensemble des préjudices pouvant être causés aux personnes

Toutes ces méthodologies peuvent suffire à établir les distances des zones, mais une justification claire quant à leur choix s'impose après un examen attentif des hypothèses sous-jacentes. Les distances proposées dans le document de discussion concernant les zones contiguë, primaire et secondaire sont vraisemblablement adéquates pour des événements se produisant dans des centrales à tranches multiples, en supposant que les améliorations (sur place) en matière de terme source potentiel apportées à la conception de l'installation nucléaire à la suite de l'accident de Fukushima soient reconnues.   La question se résume donc à évaluer le risque résiduel hors des zones de planification actuelles si les termes sources sont établis à partir d'événements simultanés dans plusieurs tranches sans reconnaître les mesures prises depuis l'accident de Fukushima.  Des considérations d'ordre stratégique s'imposent pour ce genre d'événements même s'ils ne sont pas analysés en détail.  Celles-ci comprendraient de nouvelles dispositions portant sur la surveillance et des mesures souples s'appliquant au-delà de la zone primaire comme il a été mentionné dans les sections précédentes du présent rapport.

Certains intervenants, dans leurs observations, remettaient en question des hypothèses utilisées dans les calculs du document de discussion étant donné que la taille appropriée des zones peut grandement varier en fonction de ces hypothèses (p. ex., les hypothèses de mise à l'abri). Toutes les hypothèses de planification ayant servi à l'évaluation technique devraient être décrites de façon exhaustive et justifiées. De plus, il devrait être indiqué clairement si la dose prévisible est calculée pour un enfant ou un adulte, une personne protégée ou non (c.-à-d. à l'abri ou non) et la durée de l'exposition.

Le Groupe consultatif a également observé une certaine ambiguïté dans la troisième conclusion à la page 51 du document de discussion.  Selon l'examen du Groupe consultatif de diverses observations et l'étude de Santé Canada sur l'ARGOS[17], si aucune amélioration n'est apportée à une centrale ou si aucune mesure prise à la suite de l'accident de Fukushima n'est appliquée au moment d'examiner un événement non atténué se produisant simultanément dans plusieurs tranches, la taille et la limite de la zone de planification et l'efficacité sont incertaines.   Néanmoins, l'étude sur l'ARGOS est incomplète à bien des égards et une analyse technique plus poussée est requise. En outre, en ce qui a trait à la recommandation no 3 à la page 53 du document de discussion qui résulte des trois conclusions qui la précèdent, le Groupe consultatif croit que cette recommandation devrait être modifiée afin de préciser que pour les événements dont la probabilité est faible, toute autre mesure appliquée au-delà de ces zones (comme les restrictions alimentaires ou l'étendue des zones) dans la direction du passage du panache tirerait parti de la souplesse dont disposent les organismes d'intervention.

Recommandation 6 : Le Groupe consultatif recommande au ministère de procéder à une évaluation technique plus détaillée et définitive des doses potentielles, incluant un échantillon élargi des régimes climatiques, et d'utiliser un fondement bien documenté pour le terme source, les hypothèses et les incertitudes. Les futurs processus d'examen du PPIUN pourraient ainsi s'appuyer sur des sorties de modèle beaucoup plus fiables aux fins de planification.

Recommandation 7 : Le Groupe consultatif recommande au ministère de préciser les hypothèses sur la prévision de la dose utilisée dans les analyses techniques et de fournir une justification claire pour ces hypothèses.

La section 2.4.5 du plan directeur du PPIUN actuel (2009) définit les zones de planification à l'aide des distances minimales de la limite de la zone combinées avec des caractéristiques géographiques naturelles et l'infrastructure (c.-à-d. les routes); aucune modification de cette pratique n'est proposée dans le document de discussion. Au moment de déterminer les distances des zones de planification, le Groupe consultatif encourage le ministère à tenir également compte des régimes climatiques et des caractéristiques topologiques locaux (p. ex., les escarpements ou les vallées) qui auraient une incidence sur la dispersion atmosphérique et pourraient persister pendant de longues périodes, puisqu'ils pourraient faire ressortir la nécessité d'étendre la zone contiguë ou primaire dans certains secteurs. Bien que les facteurs propres à la région relèvent des plans de mise en œuvre, le Groupe consultatif croit que cette section du plan directeur du PPIUN devrait être modifiée pour exiger d'inclure ces facteurs dans les plans de mise en œuvre. 

Recommandation 8 : Le Groupe consultatif recommande au ministère de modifier le plan directeur du PPIUN pour exiger expressément que les plans de mise en œuvre déterminent et prennent en compte les effets météorologiques et topologiques dans l'établissement des limites des zones de planification.


4.2 Détermination du terme source

Sur le plan technique, les analyses de la dose à laquelle est exposé le public s'appuient essentiellement sur la nature des rayonnements rejetés (le terme source), le moment où ces rejets ont lieu et les phénomènes météorologiques.  Les termes sources dépendent de ces hypothèses événementielles et sont étroitement liés à l'efficacité présumée des mesures prises à la suite de l'accident de Fukushima qui sont mises en œuvre ou en cours de mise en œuvre dans les installations nucléaires.

Dans le cadre de l'examen de l'efficacité des zones, le BCIGSU s'est penché sur plusieurs nouvelles évaluations des conséquences qui ont été effectuées depuis l'accident de Fukushima; toutefois, les évaluations utilisées dans le document de discussion sur les fondements de la planification comprenaient différents termes sources radiologiques et n'expliquent pas de façon explicite la manière dont les améliorations apportées à la centrale nucléaire à la suite de l'accident de Fukushima influent sur les fondements de la planification.  De plus, dans certains cas, l'analyse se limitait à quelques régimes climatiques seulement, et dans d'autres, l'analyse a utilisé des modèles qui pourraient ne pas convenir aux distances les plus éloignées de la centrale nucléaire.

Compte tenu de la portée limitée des évaluations utilisées dans le document de discussion et de la sensibilité à l'égard du choix du terme source, on ne devrait pas les considérer comme étant finales. Malgré la portée restreinte de ces évaluations, le Groupe consultatif a été en mesure de soumettre deux observations clés :

  1. la taille des zones de planification actuelles semble appropriée pour a) des accidents non atténués qui se produisent dans une seule tranche b) des événements qui se produisent simultanément dans plusieurs tranches où des améliorations apportées à la suite de l'accident de Fukushima sont reconnues dans le calcul du terme source
  2. la taille des zones de planification pourrait nécessiter une révision si les fondements de la planification incluent un événement causé par une défaillance dans une centrale à tranches multiples où aucune des améliorations apportées à la suite de l'accident de Fukushima ou des mesures d'atténuation n'est reconnue dans le calcul du terme source

La disposition du PPIUN relative à la souplesse a été expressément incluse pour donner suite à la deuxième observation ci-dessus et constitue le fondement de la recommandation 5 du Groupe consultatif qui aborde la capacité de recueillir des renseignements et de concentrer les efforts d'urgence au-delà des zones primaires.  Il est donc essentiel que les plans de mise en œuvre et la préparation prévoient suffisamment de ressources pour fournir des moyens de surveillance des rayonnements aux secteurs désignés, ce qui est une condition préalable à une intervention adaptée à de tels accidents.

4.3 Zone de planification d'urgence

Le BCIGSU a indiqué que l'intention du projet visant l'établissement d'une nouvelle zone de planification, la zone de planification d'urgence (ZPU), est d'assurer que les municipalités envisagent d'autres infrastructures et activités (p. ex., des installations d'accueil de secours) qui seraient disponibles en plus de celles actuellement désignées, advenant qu'il faille procéder à une évacuation à partir de la zone primaire.  Ces évacuations s'effectueraient dans la direction du panache, un terme utilisé pour décrire la zone de l'atmosphère où un rejet de poussière radioactive est aéroporté hors site par le vent, donnant lieu à des secteurs où des particules radiologiques (c.-à-d. des matières solides) peuvent se déposer sur les surfaces à des concentrations plus élevées qu'ailleurs. Il est également mentionné dans le document de discussion que la ZPU se veut conforme à la norme N1600 de la CSA[18].  Cependant, le Groupe consultatif a également noté que la description actuelle de la ZPU ne s'harmonise pas parfaitement avec le concept d'une zone de planification étendue de l'AIEA.  Puisqu'il s'agit d'une modification importante au plan directeur du PPIUN, le Groupe consultatif croit qu'il est important que le ministère fournisse une justification supplémentaire à cette modification, outre son souci de conformité à la norme N1600 de laCSA.

Les renseignements fournis par les organismes opérationnels indiquent qu'un niveau élevé de préparation est déjà en place dans la région allant de 10 à 20 km à partir de chaque centrale nucléaire, bien qu'elle ne se compare pas à la planification dans la zone primaire de 10 km.  Des observations écrites provenant de nombreuses municipalités faisaient part des inquiétudes et de la confusion au sujet de la ZPU proposée, de la planification requise et des mesures qui seraient nécessaires dans cette zone.  Par exemple, certaines municipalités ont indiqué avoir repéré plusieurs options de mesures d'intervention qu'offrent différents sites dans l'ensemble de leur municipalité; toutefois, toutes ces options sont situées à l'intérieur de la limite de 20 km de la ZPU proposée.  Étant donné que ces options se trouvent dans différents secteurs (p. ex., une à l'est d'une centrale nucléaire et l'autre à l'ouest), il est très improbable que les deux soient contaminées par des panaches, mais en deçà de la limite de 20 km de la ZPU, les deux sites ne seraient plus considérés comme des solutions de rechange acceptables dans les fondements de la planification. De plus, selon la répartition de la population, la géographie et l'infrastructure d'une municipalité donnée, il pourrait être impossible de trouver un autre site à l'extérieur des 20 km de la ZPU, mais toujours à l'intérieur des limites municipales. Certaines municipalités ont dit craindre que les municipalités adjacentes ne soient pas d'accord avec le fait d'accueillir de nouveaux centres pour les municipalités d'intervention primaire.

Bien que de nombreux intervenants affirmaient dans leurs observations que le concept de la ZPU était une réelle amélioration qui contribuera à faciliter le repérage de nouveaux sites pour les planificateurs d'urgence, d'autres estimaient que l'établissement de la ZPU est inutile et n'apporte aucune amélioration au chapitre de la préparation ou de la sécurité.  Dans l'ensemble, le Groupe consultatif appuie le concept de la ZPU, mais les préoccupations que les intervenants municipaux ont soulevées indiquent qu'une orientation supplémentaire sur la mise en œuvre de la ZPU est nécessaire pour réaliser les améliorations positives que souhaite apporter le ministère. Cette orientation supplémentaire pourrait éventuellement comprendre des mesures proactives visant à réduire les obstacles à la mise en œuvre dans la municipalité.

Recommandation 9 : Le Groupe consultatif recommande au ministère de présenter une justification /motivation plus approfondie pour la zone de planification d'urgence (ZPU) et de fournir une orientation supplémentaire sur la mise en œuvre de la ZPU aux municipalités touchées. Lorsqu'il est impossible d'établir d'autres sites d'intervention à l'extérieur de la ZPU dans la municipalité désignée, le ministère devrait désigner de façon proactive d'autres municipalités tenues de fournir de l'aide si la mise en œuvre des plans dans la ZPU est nécessaire.

4.4 Blocage de la fonction thyroïdienne

Le document de discussion sur les fondements de la planification stipule qu'aucune recommandation de politique concernant des modifications au stockage et à la distribution des comprimés d'iodure de potassium (KI) aux fins du blocage de la fonction thyroïdienne n'a été proposée, parce qu'il ne constitue pas un élément des fondements de la planification.

La distance actuelle préalable à la distribution de comprimés deKI repose sur une analyse de la planification des fondements effectuée par la CNSC[19], qui évalue également la pertinence de la zone de planification détaillée pour l'évacuation. Dans plusieurs observations, des intervenants affirmaient que le blocage de la fonction thyroïdienne fait partie de la planification des fondements et que, par conséquent, toute évaluation de la taille des zones de planification devrait comprendre une évaluation des distances de blocage de la fonction thyroïdienne effectuée à l'aide de la même méthodologie. D'autres suggéraient de retirer les mesures d'évacuation déclenchées par les doses thyroïdiennes du PPIUN étant donné que la réduction de la dose adéquate pour l'exposition de la thyroïde est le blocage de la fonction thyroïdienne. Selon le Groupe consultatif, la dernière observation ne s'applique que si le blocage de la fonction thyroïdienne est offert pour la distance complète à l'intérieur de laquelle le SAMP de la dose thyroïdienne pour l'évacuation peut être dépassé.  Quoi qu'il en soit, le Groupe consultatif a observé que le blocage de la fonction thyroïdienne devrait continuer de faire partie des analyses relatives à la planification. 

Recommandation 10 : Si une évaluation technique des accidents potentiels est effectuée, elle devrait comprendre une évaluation des distances des zones de planification pour le blocage de la fonction thyroïdienne.

4.5 Dangers que représentent les réacteurs situés aux États-Unis

Le Groupe consultatif a reçu des commentaires des intervenants et du public concernant les risques/dangers généraux et particuliers associés aux incidents radiologiques se produisant dans les centrales nucléaires américaines situées suffisamment près de la frontière canado-américaine pour qu'une évacuation en vertu d'un plan d'urgence précis soit nécessaire.

Voici les centrales nucléaires situées aux États-Unis [20]:

  1. la centrale nucléaire Enrico Fermi II, située à Newport, dans le comté de Monroe (Michigan), (« Fermi 2 »)
  2. la centrale nucléaire de Davis-Besse, située à Oak Harbor, dans le comté d'Ottawa (Ohio)
  3. la centrale nucléaire de Perry, située à North Perry, dans le comté de Lake (Ohio)
  4. la centrale nucléaire R. E. Ginna, près de l'Ontario, située dans le comté de Wayne (New York)
  5. la centrale nucléaire de James A. FitzPatrick, située à Scriba, dans le comté d'Oswego (New York)
  6. la centrale nucléaire de Nine Mile Point, située à Scriba, dans le comté d'Oswego (New York)

Fermi 2 est la centrale nucléaire située aux États-Unis qui est la plus près de la frontière canadienne et la seule exigeant une intervention propre au site en vertu du plan directeur du PPIUN actuel (2009) et des révisions proposées au plan directeur. Fermi 2 est située à moins de 16 km de la ville de Amherstburg, en Ontario, à son point le plus rapproché, et à 23 km à son point le plus éloigné. Ces distances semblent avoir servi de fondement à la zone primaire antérieure de Fermi 2, lesquelles se situaient entre 16 et 23 km. Le document de discussion sur les fondements de la planification indique que les zones de planification associées à Fermi 2 diffèrent de celles établies pour les centrales nucléaires de l'Ontario en raison de différences en matière de technologie (c.-à-d. le type de réacteurs utilisés) et de territoire de compétence; Fermi 2 est exploitée en vertu d'un permis délivré par la Nuclear Regulatory Commission (NRC) des États-Unis.

Compte tenu de ces facteurs, le ministère propose de modifier les distances des zones pour Fermi 2 afin de tenir compte des exigences de laNRC en matière de zones de planification qui sont d'environ 10 milles (16 km) quant à la zone de planification d'urgence pour la voie d'exposition au panache (qui équivaut à la zone primaire) et de 50 milles (80 km) quant à la zone de planification d'urgence pour l'exposition par ingestion (qui équivaut à la zone secondaire)[21]. Aux termes des révisions proposées, Amherstburg se trouverait à l'extérieur de la zone primaire établie pour Fermi 2, mais à l'intérieur de la zone secondaire. Aucune zone de planification d'urgence n'est proposée pour Fermi 2 dans le document de discussion; toutefois, l'emplacement de la centrale près de la frontière canado-américaine signifie qu'il se peut qu'un accident grave exige des mesures de protection dans un rayon de 20 km afin de protéger la santé de la population ontarienne.  Si le BCIGSU estime que la ZPU est importante pour les réacteurs de l'Ontario, le Groupe consultatif est alors d'avis qu'un tel concept doit également être appliqué aux réacteurs situés aux États-Unis.

Recommandation 11 : Le Groupe consultatif recommande que le concept de zone de planification d'urgence, advenant qu'il soit mis en œuvre, soit appliqué à toutes les installations nucléaires en vertu du PPIUN, y compris celles situées aux États-Unis.

Un certain nombre d'observations reçues indiquaient que la planification relative à Fermi 2 mérite un examen plus poussé. En ce qui concerne les commentaires formulés sur la planification et les mesures de préparation visant les centrales nucléaires situées aux États-Unis, le Groupe consultatif a relevé les principaux points suivants :

  • les notifications d'urgence adressées aux municipalités du côté canadien de la frontière peuvent être reçues directement de Fermi 2 ou indirectement du BCIGSU et (ou) des autorités fédérales. Dans certaines observations, des intervenants ont soulevé la possibilité que les Canadiens puissent être informés d'une urgence seulement après que les résidents des États-Unis auront été avisés
  • les petites municipalités peuvent ne pas disposer des ressources nécessaires (p. ex., l'infrastructure, les connaissances, l'expertise, la capacité organisationnelle) pour intervenir efficacement en cas d'urgence radiologique à une centrale nucléaire située aux États-Unis et souhaitent obtenir le même soutien que celui que reçoivent les municipalités désignées situées à proximité des centrales nucléaires de l'Ontario. On s'attend à ce que la province ou l'opérateur nucléaire fournisse l'expertise, le personnel et la formation à l'étape de la préparation ainsi que son plein appui pendant l'intervention en cas d'événement
  • les collectivités ontariennes qui se trouvent près d'installations nucléaires situées aux États-Unis s'attendent à jouir du même niveau de préparation à l'égard de la protection de la réserve d'eau potable que les centrales nucléaires canadiennes
  • la distribution préalable d'un agent de blocage de la fonction thyroïdienne à moins de certaines distances devrait être conforme à la distribution d'agent de blocage de la fonction thyroïdienne aux collectivités situées à proximité de centrales nucléaires de l'Ontario

Le Groupe consultatif a examiné les directives que contient le plan directeur du PPIUN actuel (2009) et, bien qu'il mentionne explicitement une planification de situations d'urgence pour Fermi 2 et d'autres installations nucléaires situées aux États-Unis, il reconnaît que des renseignements supplémentaires et des détails sur les plans qui sont en place devraient être fournis aux collectivités susceptibles d'être touchées et aux membres du public en Ontario. Le Groupe consultatif a également noté qu'une situation d'urgence radiologique à Fermi 2 ou à d'autres installations nucléaires situées aux États-Unis pourrait avoir des répercussions sur d'autres régions peuplées, l'infrastructure et l'environnement (tant terrestre qu'aquatique) au-delà des zones de planification établies pour Fermi 2.

Recommandation 12 : Le ministère devrait communiquer/clarifier de façon proactive la teneur de l'intervention prévue pour une situation d'urgence à Fermi 2 et à d'autres installations nucléaires situées aux États-Unis (p. ex., notifications, alertes, distribution d'un agent de blocage de la fonction thyroïdienne, etc.) aux fonctionnaires municipaux et au public.


5. Plans de mise en œuvre

Le Groupe consultatif a reçu des commentaires sur un certain nombre de questions liées aux plans de mise en œuvre en vertu du plan directeur du PPIUN qui portaient principalement sur la portée, la planification et la préparation. Un grand nombre d'intervenants ignoraient l'existence des plans d'urgence mis à part le plan directeur (soit dans les plans de mise en œuvre ou les plans d'urgence administrés par des municipalités, d'autres ministères provinciaux ou le gouvernement fédéral) qui visent de nombreux dangers en particulier ou considéraient que les plans actuels sont insuffisants. Le cadre de référence du Groupe consultatif stipule que la formulation de recommandations à propos de plans de mise en œuvre particuliers ne relève pas de son mandat; toutefois, compte tenu de la grande quantité de commentaires reçus, le Groupe consultatif croit que le ministère devrait envisager une planification supplémentaire et (ou) la communication des détails relatifs aux plans actuels en ce qui a trait aux préoccupations suivantes :

  • les piscines de stockage de combustible dans des conditions d'accident
  • les accidents et la planification pour les réacteurs dans les universités et les réacteurs de recherche
  • les accidents liés au transport des déchets nucléaires
  • les accidents dans les usines, les installations de fabrication de combustible et d'autres installations de traitement de substances nucléaires
  • la contamination des sources d'eau potable en cas d'accident dans une installation nucléaire
  • les mesures de planification liées à la mise en œuvre d'une mise à l'abri et d'une évacuation pour les populations vulnérables (p. ex., les enfants, les personnes âgées et les patients hospitalisés) en cas d'accident dans une installation nucléaire
  • les mesures prises pour protéger les animaux de compagnie en cas d'accident dans une installation nucléaire
  • les préoccupations à l'égard de l'efficacité des systèmes d'alerte; plus particulièrement, l'utilisation de systèmes d'alerte FM pour diffuser des alertes supplémentaires indépendantes de celles émises pour des urgences nucléaires

Le Groupe consultatif croit que les plans qui sont en place répondraient à la plupart, sinon à la totalité, des préoccupations énumérées ci-dessus, mais divers intervenants ont indiqué ne pas être suffisamment renseignés sur ces dispositions. La province devrait définir clairement ces plans et les communiquer au public, soit dans le PPIUN ou ailleurs (p. ex., sur le site Web du ministère). Une quantité particulièrement importante d'observations faisaient part de préoccupations à l'égard de deux sujets figurant sur la liste ci-dessus : la réserve d'eau potable et les populations vulnérables. Le Groupe consultatif suggère à la province de prioriser, à court terme, les activités de communication publique sur les plans d'urgence visant ces deux secteurs.

Recommandation 13 : Le Groupe consultatif recommande que, dans le cadre des futures révisions du PPIUN, les documents destinés au public portant sur la préparation en cas de situation d'urgence (p. ex., le document de discussion sur les fondements de la planification) comportent une annexe qui explique les préoccupations du public à l'égard des plans de mise en œuvre.

Dans leurs observations, certains intervenants mentionnaient des problèmes de communication entre les organismes de gestion des situations d'urgence au cours du processus de planification de l'examen actuel du PPIUN. Bien que le BCIGSU dispose d'un processus vigoureux qui permet d'informer les professionnels d'intervention en situation d'urgence à l'échelon municipal par l'entremise du Comité de coordination de la gestion des urgences nucléaires, il appartient à ces professionnels d'informer leurs représentants élus. Le Groupe consultatif estime que ce n'est pas suffisant et que les représentants élus devraient entendre les raisons qui justifient les modifications proposées au PPIUN directement du BCIGSU. La participation de toutes les instances gouvernementales, notamment la communication directe de renseignements aux représentants élus responsables est recommandée.

Recommandation 14 : Le Groupe consultatif recommande d'intégrer un processus systématique afin d'assurer une communication structurée et en temps opportun des renseignements adressée directement à tous les paliers du gouvernement, y compris aux représentants élus (p. ex., non seulement à l'échelon du Comité de coordination de la gestion des urgences nucléaires) aux futures révisions du PPIUN.


6. Transparence et participation du public

Tout au long de l'examen des observations et du processus d'entrevue avec les intervenants, le Groupe consultatif a entendu des préoccupations à l'égard de l'ouverture et de la transparence du processus d'examen du PPIUN. Certaines d'entre elles soutenaient que le public a été exclu des examens antérieurs du PPIUN au profit d'une consultation auprès des intervenants du gouvernement et du secteur. Dans ces observations, les intervenants considéraient que les membres du public susceptibles d'être touchés étaient les intervenants les plus importants du PPIUN. Dans un grand nombre d'observations, les intervenants exprimaient également la conviction qu'une participation efficace du public n'est pas seulement un droit théorique, mais aussi l'une des principales conditions préalables à une gouvernance transparente et responsable, ainsi qu'un moyen pratique de donner aux membres du public l'occasion d'influencer le processus décisionnel sur un sujet qui revêt une grande importance pour un grand nombre d'Ontariennes et d'Ontariens.

Le Groupe consultatif a également constaté une sincère reconnaissance du fait que, pour la première fois, la province a invité le public à participer au processus d'examen du PPIUN pour obtenir ses commentaires et sa rétroaction. Bien que de nombreux intervenants, dans leurs observations, félicitaient la province pour cette initiative, il a souvent été mentionné que le moment du processus d'examen était mal choisi et que la participation ultérieure du public n'était pas garantie, car elle ne constitue pas une exigence législative. Autrement dit, la participation du public et la consultation de la population à l'égard d'une question aussi importante étaient perçues comme étant un événement ponctuel et non une partie intégrante du processus gouvernemental de l'Ontario. Bien que le Groupe consultatif estime que l'inclusion de la consultation publique dans le processus d'examen et de révision actuel du PPIUN ait réussi à ouvrir de nouvelles voies de communication avec le public, le ministère devrait s'efforcer d'améliorer continuellement le processus de consultation publique à l'avenir.

Recommandation 15 : Le Groupe consultatif recommande d'intégrer des exigences claires en matière d'examen périodique du PPIUN, notamment des principes directeurs régissant la transparence, l'engagement auprès des intervenants provinciaux, municipaux et fédéraux et la participation du public aux futures révisions du PPIUN.  Le ministère devrait songer à adopter des procédures conformes à la Recommandation 1 afin d'assurer la participation ultérieure des intervenants au processus.


7. Conclusion

Le Groupe consultatif a observé de nombreux points de vue différents dans les observations et les entrevues. Les observations indiquent des perceptions très différentes quant aux risques que présentent les centrales nucléaires selon les visions respectives qu'ont les gens du monde. Bien que tous ces points de vue cherchent à protéger le bien public, il est très fréquent que les conclusions finales auxquelles parviennent les différents groupes soient radicalement différentes.  Ce clivage complique la communication entre ces groupes et peut mener à de la méfiance; toutefois, le Groupe consultatif a constaté qu'il existe un fondement légitime à tous ces points de vue. Le Groupe consultatif a essayé de tenir compte du point de vue de chaque groupe qui s'est prononcé dans le cadre de ce processus, et reconnaît que les points suscitent des différences d'opinions. Selon le Groupe consultatif, le document de discussion bénéficierait d'un plus vaste appui public s'il élargissait son contexte de manière à y inclure des points de vue sur la prise de décisions éthiques et une analyse des types de risques en plus de l'évaluation des risques (consulter l'annexe D pour voir une discussion sur les éléments pouvant être inclus dans les futurs documents de discussion sur les fondements de la planification).

Certains thèmes qui sous-tendent les réponses du public comprenaient la nécessité d'une procédure plus officielle pour les examens et les mises à jour du PPIUN, d'une participation accrue du public et que cette participation commence plus tôt dans le processus d'examen. Le Groupe consultatif a formulé quinze recommandations portant sur le PPIUN et le processus utilisé pour réaliser les futures révisions.  Ces recommandations découlent de l'examen détaillé des observations auquel a procédé le Groupe consultatif, des entrevues auprès des intervenants, d'un examen du plan directeur du PPIUN (2009), du document de discussion sur les fondements de la planification et de ses renvois ainsi que de la liste des modifications proposées. Certaines de ces recommandations peuvent être immédiatement mises en œuvre, alors que d'autres peuvent être incluses aux mises à jour ultérieures du PPIUN. Le Groupe consultatif félicite le ministère et le BCIGSU pour l'ouverture et la réceptivité dont ils ont fait preuve pendant ce processus d'examen. 

8. Annexes

8.1 - Annexe A. Résumé des recommandations du Groupe consultatif

Recommandation 1 : Compte tenu du nombre élevé d'observations portant sur le document de discussion du PPIUN, le Groupe consultatif recommande au ministère de décrire clairement les motivations, les justifications et les principes utilisés pour créer ou modifier ses plans d'urgence et que ce fondement soit officiellement indiqué dans les procédures régissant l'examen périodique du PPIUN. Si cette orientation/procédure n'existe pas, elle devrait être créée.

Recommandation 2 : Le Groupe consultatif appuie la modification proposée d'un seuil d'application des mesures de protection unique fondé sur la directive de Santé Canada et recommande en outre au ministère de préciser les doses maximales à utiliser pour les travailleurs de services d'intervention d'urgence hors site pendant un événement radiologique.

Recommandation 3 : Le Groupe consultatif recommande au ministère d'effectuer une évaluation des répercussions que les modifications importantes proposées au plan directeur auront sur la mise en œuvre et les plans municipaux (p. ex., les modifications apportées aux zones de planification et aux seuils d'application des mesures de protection) dans le cadre des futurs examens du PPIUN.

Recommandation 4 : Le ministère devrait inclure un concept des opérations dans les futures révisions du PPIUN afin de fournir un exposé détaillé de la façon dont le plan fonctionnerait dans divers scénarios, y compris en cas d'accident grave.

Recommandation 5 : Le ministère doit veiller à ce que les organismes d'intervention aient la capacité de surveiller et de repérer les points névralgiques de rayonnement, de produire des rapports et de prendre les mesures appropriées au-delà de la zone primaire, un peu comme le concept d'une zone de planification étendue tel que le recommande la partie 7 des exigences de sécurité générales de l'IAEA. Cette planification devrait être mise en œuvre, peu importe la taille qui a été choisie pour la zone primaire ou la mise en œuvre d'une zone de planification d'urgence.

Recommandation 6 : Le Groupe consultatif recommande au ministère de procéder à une évaluation technique plus détaillée et définitive des doses potentielles, incluant un échantillon élargi des régimes climatiques, et d'utiliser un fondement bien documenté pour le terme source, les hypothèses et les incertitudes. Les futurs processus d'examen du PPIUN pourraient ainsi s'appuyer sur des sorties de modèle beaucoup plus fiables aux fins de planification.

Recommandation 7 : Le Groupe consultatif recommande au ministère de préciser les hypothèses sur la prévision de la dose utilisée dans les analyses techniques et de fournir une justification claire pour ces hypothèses.

Recommandation 8 : Le Groupe consultatif recommande au ministère de modifier le plan directeur du PPIUN pour exiger expressément que les plans de mise en œuvre déterminent et prennent en compte les effets météorologiques et topologiques dans l'établissement des limites des zones de planification.

Recommandation 9 : Le Groupe consultatif recommande au ministère de présenter une justification /motivation plus approfondie pour la zone de planification d'urgence (ZPU) et de fournir une orientation supplémentaire sur la mise en œuvre de la ZPU aux municipalités touchées. Lorsqu'il est impossible d'établir d'autres sites d'intervention à l'extérieur de la ZPU dans la municipalité désignée, le ministère devrait désigner de façon proactive d'autres municipalités tenues de fournir de l'aide si la mise en œuvre des plans dans la ZPU est nécessaire.

Recommandation 10 : Si une évaluation technique des accidents potentiels est effectuée, elle devrait comprendre une évaluation des distances des zones de planification pour le blocage de la fonction thyroïdienne.

Recommandation 11 : Le Groupe consultatif recommande que le concept de zone de planification d'urgence, advenant qu'il soit mis en œuvre, soit appliqué à toutes les installations nucléaires en vertu du PPIUN, y compris celles situées aux États-Unis.

Recommandation 12 : Le ministère devrait communiquer/clarifier de façon proactive la teneur de l'intervention prévue pour une situation d'urgence à Fermi 2 et à d'autres installations nucléaires situées aux États-Unis (p. ex., notifications, alertes, distribution d'un agent de blocage de la fonction thyroïdienne, etc.) aux fonctionnaires municipaux et au public.

Recommandation 13 : Le Groupe consultatif recommande que, dans le cadre des futures révisions du PPIUN, les documents destinés au public portant sur la préparation en cas de situation d'urgence (p. ex., le document de discussion sur les fondements de la planification) comportent une annexe qui explique les préoccupations du public à l'égard des plans de mise en œuvre.

Recommandation 14 : Le Groupe consultatif recommande d'intégrer un processus systématique afin d'assurer une communication structurée et en temps opportun des renseignements adressée directement à tous les paliers du gouvernement, y compris aux représentants élus (p. ex., non seulement à l'échelon du Comité de coordination de la gestion des urgences nucléaires) aux futures révisions du PPIUN

Recommandation 15 : Le Groupe consultatif recommande d'intégrer des exigences claires en matière d'examen périodique du PPIUN, notamment des principes directeurs régissant la transparence, l'engagement auprès des intervenants provinciaux, municipaux et fédéraux et la participation du public aux futures révisions du PPIUN. Le ministère devrait songer à adopter des procédures conformes à la Recommandation 1 afin d'assurer la participation ultérieure des intervenants au processus.

8.2 - Annexe B. Résumé de l'examen des modifications proposées au PPIUN (2009) effectué par le Groupe consultatif

Les modifications proposées au plan directeur du PPIUN (2009) ont été énumérées dans l'un des deux documents publiés et soumis aux commentaires du public; ils peuvent par conséquent changer à la suite des résultats du processus de consultation publique. Le tableau ci-dessous présente un résumé de l'examen par le Groupe consultatif de la liste des modifications proposées.

Chapitre/section/titre Plan directeur actuel (2009) Modifications proposées Examen du Groupe consultatif
Fondements de la planification – Le danger – Les caractéristiques de deux types d'accidents (effet hors site de base et accident grave) sont définies. Fondements de la planification - Le danger - 
Les caractéristiques de deux types d'accidents (effet hors site de base et accident grave) sont définies
  • Des modifications mineures peuvent y être apportées. L'intégralité de la description de l'effet hors site de base qui figure dans le PPIUN actuel sera conservée.
  • La description d'accident grave qui figure dans le PPIUN actuel sera améliorée par l'ajout d'événements survenant dans des centrales à tranches multiples.
Une discussion sur les facteurs liés à la détermination du terme source est fournie à la section 4.2 du présent rapport.
Chapitre 2 – Concepts et fondements de la planification

Section 2.4 – Zones primaires et secteurs
Centrales CANDU de Pickering, de Darlington et de Bruce Power :
  • Zone contiguë – rayon de 3 km
  • Zone primaire – rayon de 10 km
  • Zone secondaire – rayon de 50 km


Fermi 2 :
Le rayon de la zone primaire est d'environ 23 km depuis la centrale Fermi 2.

La zone secondaire se situe en deçà d'un rayon de 80 km de Fermi 2.

Zone de planification d'urgence :

Non mentionnée dans le plan directeur actuel (2009).
Centrales CANDU de Pickering, de Darlington et de Bruce Power :

Les zones contiguë, primaire et secondaire de l'actuel PPIUN de 2009 seront conservées en plus de la proposition d'ajouter une zone de planification d'urgence (voir les détails ci-dessous).

Fermi 2 :
La réglementation américaine définit une zone de planification des situations d'urgence normalisée de 16 km (10 milles) pour les centrales nucléaires situées aux États-Unis; les zones ci-après seront délimitées pour le site de Fermi 2 :
  • aucune zone contiguë;
  • la zone de planification détaillée (primaire) sera réduite pour passer à un rayon de 16 km afin de respecter la norme établie par la réglementation américaine;

la zone de contrôle de l'ingestion (secondaire) demeurera de 80 km afin de respecter la norme établie par la réglementation américaine.

Zone de planification d'urgence :
Une disposition relative à l'établissement d'une nouvelle zone de planification d'urgence (ZPU) devrait être intégrée afin de se conformer à la norme N1600 de laCSA et de prévoir des situations d'accidents graves très peu probables.

LaZPU est la région à l'égard de laquelle des dispositions pourraient être requises dans le cas de rejets radiologiques afin de surveiller les débits de dose résultant du dépôt de matières radioactives (aussi appelé irradiation provenant du sol, qui se définit comme étant des matières radioactives qui tombent sur le sol). Cela permet de repérer les régions situées à l'extérieur de la zone primaire de planification détaillée qui pourraient faire l'objet de mesures de contrôle de l'exposition (évacuation, mise à l'abri, blocage de la fonction thyroïdienne et [ou] réinstallation à plus long terme) après avoir obtenu les résultats de la surveillance environnementale. LesZPU suivantes devraient être définies :
  • Centrales CANDU de Pickering, de Darlington et de Bruce Power :  20 km;
  • LRC :   aucun;
  • Fermi 2 :   à déterminer.
LaZPU des centrales CANDU, définie comme étant la région située à l'extérieur de la zone primaire dans un rayon maximal de 20 km, a été déterminée en doublant la distance de la zone primaire afin de prévoir une zone tampon minimale aux fins de planification et d'intervention en situation d'urgence nucléaire. Les plans et les dispositions concernant cetteZPU tiennent compte des éléments suivants :
  • la subdivision en sous-zones;
  • les estimations de la population dans chaque sous-zone;
  • l'inclusion de cette zone dans les mécanismes et les processus de la Section des services scientifiques, y compris dans les procédures du Groupe de surveillance des rayonnements dans l'environnement (GSRE) et la modélisation du panache, selon le cas;
  • des séances de familiarisation avec les municipalités touchées, au besoin;
  • la détermination des centres d'intervention existants qui se trouvent dans la ZPU et la préparation d'une liste d'autres endroits possibles se trouvant à l'extérieur de cette zone;
  • aucune autre exigence relative au blocage de la fonction thyroïdienne que celles qui sont prévues pour la zone secondaire;
  • aucune exigence supplémentaire relative à la sensibilisation du public, celle-ci devant être conforme aux exigences relatives à la zone secondaire;
  • Aucune exigence de désigner d'autres centres d'intervention d'urgence (y compris les centres des opérations d'urgence [COU], les centres d'information sur la situation d'urgence [CISU], les centres de réception/d'hébergement, les installations de surveillance de la contamination des personnes et de décontamination) en dehors de ceux qui sont désignés aux fins d'intervention en zone primaire;
  • aucune exigence de prendre des mesures d'alerte du public et de communication autres que celles qui sont en place conformément aux mécanismes provinciaux existants.
Centrales CANDU de Pickering, de Darlington et de Bruce Power :

Une discussion sur les distances des zones est fournie à la section 4.1 du présent rapport et les recommandations 5, 6 et 7 abordent ce sujet.

Fermi 2 :
Une discussion sur les questions liées aux réacteurs situés aux États-Unis est fournie à la section 4.5 du présent rapport et les recommandations 11 et 12 abordent ce sujet.

Zone de planification d'urgence :

Les questions liées à la ZPU sont traitées aux sections 4.2 et 4.3 du présent rapport et les recommandations 9 et 11 abordent ce sujet.
Chapitre 2, section 2.6 – Groupes de population La nécessité de prévoir une mesure de protection pour tenir compte de la dose prévisible que recevra la personne la plus exposée des groupes critique, vulnérable et spécial. Le PPIUN révisé doit s'harmoniser avec la version révisée des lignes directrices de Santé Canada relatives aux groupes de population. Une discussion sur les questions liées aux groupes vulnérables et spéciaux cités dans l'analyse technique ainsi que les exigences pour justifier ces hypothèses sont fournies à section 4.1 du présent rapport.
Chapitre 2 – Concepts et fondements de la planification

Section 2.7 – Seuils d'application des mesures de protection
Le PPIUN prévoit des seuils d'application des mesures de protection qui donnent des indications à l'égard de la phase préalable à l'émission afin de déterminer la nécessité de prendre des mesures de protection. Les niveaux d'intervention opérationnels relatifs à la prise de décisions concernant les mesures de protection durant la phase postérieure à l'émission n'ont pas été inclus. Le PPIUN révisé doit s'harmoniser avec les lignes directrices de Santé Canada qui comprennent des niveaux d'intervention opérationnels relatifs à la prise de décisions concernant les mesures de protection durant la phase postérieure à l'émission. Une discussion sur les seuils d'application des mesures de protection figure à la section 2.4 du présent rapport et la recommandation 2 aborde ce sujet.
Chapitre 2 – Concepts et fondements de la planification

Section 2.9 – Concept des opérations – urgences nucléaires et radiologiques (sous-sections 2.9.1 et 2.9.2)
Les opérations en cas d'urgence nucléaire ou radiologique se dérouleront en deux phases consécutives :
  • la phase d'intervention;
  • la phase de rétablissement.
Un examen de la version révisée des lignes directrices de Santé Canada et des pratiques exemplaires internationales sera entrepris afin de déterminer si un changement des phases d'urgence du PPIUN s'avère nécessaire. Une discussion sur le concept de « pratiques exemplaires » est fournie à la section 2.4 et des considérations d'ordre opérationnel sont abordées à la section 3.3. La recommandation 4 aborde la nécessité que le ministère définisse un concept des opérations clair pour divers scénarios d'accident.
Chapitre 5 – Responsabilités opérationnelles

Section 5.5 – Notification
En vertu de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires et de l'article 6 du règlement sur les installations nucléaires de catégorie 1 pris en application de cette loi, une installation à réacteur nucléaire ou un établissement nucléaire au Canada doit aviser, par une notification initiale, les autorités provinciales et municipales de tout incident ou condition susceptible d'avoir des effets sur la sécurité publique ou de préoccuper les autorités responsables de la sécurité publique. Les catégories de notification en place dans chaque installation à réacteur nucléaire seront examinées pour s'assurer qu'elles tiennent compte des nouveaux critères de gestion des accidents graves. Les sections 5.5 à 5.7 du PPIUN traitent des catégories de notification.  Dans tous les cas, le PPIUN donne des directives sur la question des plans de mise en œuvre.  Le document de discussion ne fournit aucune justification concernant les modifications proposées aux plans de mise en œuvre ou aux catégories de notification.  Par conséquent, nous n'avons aucune recommandation à cet égard.
Chapitre 6 – Stratégie provinciale d'intervention opérationnelle

Section 6.2 - Niveaux d'intervention de la province
Dès réception d'une notification d'une situation d'urgence, la province adoptera les niveaux d'intervention appropriés en fonction de ce qui suit :
  • la surveillance de routine;
  • la surveillance accrue;
  • l'activation (partielle ou complète).
Les niveaux d'intervention de la province en place dans chaque installation à réacteur nucléaire seront examinés en même temps que les catégories de notification. Une discussion sur les commentaires du public et des intervenants concernant divers aspects des plans de mise en œuvre du PPIUN qui ne sont pas mentionnés dans ce tableau est fournie à la section 5 et les recommandations 13 et 14 abordent ces sujets.

8.3 - Annexe C. Biographies des membres

François Lemay, Ph. D.
Président, International Safety Research
Président du Groupe consultatif

François Lemay est le président d'International Safety Research, une société vouée à la sûreté nucléaire et radiologique ainsi qu'à l'intervention en cas d'urgence nucléaire. Il possède 31 années d'expérience dans les domaines suivants : la radioprotection, l'évaluation des risques, l'évaluation des répercussions environnementales, l'analyse de la sécurité, les plans d'intervention d'urgence, les procédés et les systèmes, les normes et les lignes directrices relatives à l'intervention d'urgence, les vérifications et les évaluations, les exercices d'intervention d'urgence, les cours et la formation, les projets internationaux et le transport du rayonnement.

À titre d'expert en intervention en cas d'urgence nucléaire reconnu à l'échelle internationale, il a donné de la formation dans plus de cinq pays avec l'AIEA. M. Lemay a fait partie, en tant que spécialiste de la préparation en cas de situation d'urgence, de six équipes d'évaluation de la sécurité opérationnelle de l'AIEA en Suède, en Bulgarie, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et en France (à deux reprises).

Il est un expert en préparation, en intervention, en détection et en décontamination en cas d'urgence nucléaire et radiologique. M. Lemay a participé à des exercices et à des évaluations d'intervention d'urgence en tant que membre des équipes d'intervention en cas d'urgence nucléaire du ministère de la Défense nationale (MDN). Son degré d'engagement auprès du MDN comprend l'élaboration de scénarios d'accident graves, la prestation de cours comme la gestion des situations d'urgence et la prise de décisions lors d'accidents nucléaires ainsi que la tenue et l'évaluation d'exercices d'intervention.

M. Lemay a également pris part à des projets internationaux d'intervention en cas d'urgence. Il a participé à la série d'exercices internationaux ConvEX parrainée par l'AIEA et a aussi donné un cours à l'AIEA sur l'application des exigences et des directives internationales relatives à l'intervention en situation d'urgence. M. Lemay a dirigé et effectué une évaluation de l'exercice d'intervention en cas d'urgence nucléaire aux Pays-Bas à la centrale nucléaire de Borselle. Il a également agi à titre d'évaluateur international de l'exercice transfrontalier d'intervention en cas d'urgence de la Roumanie et a participé à la rédaction du IAEA TECDOC no 955 – Generic Assessment Procedures for Determining Protective Actions during a Reactor Accident. En mars 2011, M. Lemay a participé à une réunion d'experts de l'AIEA sur la préparation et l'intervention en cas de situation d'urgence nucléaire ou radiologique ayant lieu parallèlement à une catastrophe nucléaire ou étant causée par une catastrophe nucléaire. M. Lemay a également examiné et évalué les lignes directrices pour la gestion des accidents graves de Westinghouse pour la centrale nucléaire de Koeberg, en Afrique du Sud, afin d'évaluer l'interaction en matière d'intervention en situation d'urgence. Il a conçu et donné un cours sur la progression d'un accident grave, une étude comparative entre la phénoménologie du REP et du réacteur CANDU. Il participe actuellement à l'élaboration des directives de l'AIEA sur l'évaluation d'un accident grave pour les réacteurs CANDU.

M. Lemay a également participé à la préparation de l'industrie nucléaire canadienne en animant des réunions multidisciplinaires avec des intervenants et en organisant des exercices d'urgences à grande échelle. Par exemple, il a participé directement aux exercices d'intervention en cas d'urgence aux centrales nucléaires de Gentilly-2, de Point Lepreau, de Darlington et de Pickering. M. Lemay a en outre collaboré aux procédures en cas d'urgence nucléaire avec le ministère du Développement durable, de l'Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (Québec). Enfin, M. Lemay fait aussi partie du Comité technique de l'Association canadienne de normalisation et est l'un des collaborateurs de la norme N1600-F14 de laCSA  – Exigences générales relatives aux programmes de gestion des urgences nucléaires et de la norme N288.2-F14 de laCSA – Lignes directrices pour le calcul des conséquences radiologiques pour le public d'un rejet de matières radioactives dans l'air dans le cas des accidents de réacteurs nucléaires.

 

Chris J. Dijkens, Ph. D.
Expert, Préparation aux situations d'urgence et organisation des secours

Chris Dijkens occupe le poste de directeur de l'International Enforcement Cooperation for the Human Environment and Transport Inspectorate (ILT) du ministère de l'Infrastructure et de l'Environnement aux Pays-Bas. À ce titre, il représente l'inspectorat dans plusieurs cadres internationaux. Après avoir mené une carrière dans l'industrie privée comme chercheur, il s'est joint à l'inspectorat en 1980 où il a occupé différents postes (de cadre), principalement liés à la surveillance de la conformité, à la sécurité industrielle, à la gestion des déchets, aux enquêtes criminelles et à la gestion de crise. Il est titulaire de maîtrises en sciences de l'environnement et en administration des affaires. 

En 2008, il a été élu président de la Conférence des Parties à la Convention sur les effets transfrontières des accidents industriels de la Commission économique des Nations Unies pour l'Europe (CEE-ONU). En 2010 et en 2012, il a été réélu pour des mandats de deux ans. De 2013 à 2016, il a aussi présidé le groupe de travail de la CEE-ONU sur le développement de la Convention et a mené le processus d'harmonisation de la Convention avec la directive européenne Seveso III et d'autres ententes bilatérales en matière d'environnement.

De plus, M. Dijkens est profondément engagé à l'égard des cadres internationaux visant le renforcement mondial de la préparation et de l'intervention en ce qui a trait aux situations d'urgence qui ont de graves répercussions sur la santé et l'environnement. En 2007, il a été élu président du Groupe consultatif international sur les situations d'urgence environnementales. De 2009 à 2013, il a présidé le comité directeur du Groupe consultatif international sur les situations d'urgence environnementales. M. Dijkens et le ministère du Logement, de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement des Pays-Bas ont reçu le prix Green Star 2009 pour avoir établi des liens entre les opérations en cas de catastrophe et les répercussions environnementales découlant de situations d'urgence.

M. Dijkens participe à l'Union européenne (UE) et aux réseaux mondiaux en ce qui a trait à la surveillance de la conformité et à l'application des lois environnementales. Depuis 2016, il occupe le poste de président du Réseau de l'Union européenne pour la mise en œuvre et l'application de la législation environnementale (IMPEL). Il a été vice-président de l'IMPEL de 2012 à 2016. Au sein des cadres de l'UE, il préside depuis 2012 le groupe de coopération administrative pour la surveillance de marchés relativement aux directives de l'UE en matière d'écoconception et de pyrotechnie. À l'échelle mondiale, il occupe le poste de coprésident du Réseau international pour la conformité et l'application environnementales (INECE).

Dans le cadre de ses fonctions à l'inspectorat, il coordonne la coopération sur des sujets d'application et de conformité avec divers organismes chinois, notamment les articles pyrotechniques sécuritaires, le transport maritime et le transport aérien sécuritaires de matières dangereuses, l'exportation des déchets, la gestion et la conformité de la qualité des produits à la législation européenne.

À titre d'expert indépendant, il participe à la réalisation d'évaluations (examens par des pairs) au nom de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA). En 2016, il a agi à titre de chef d'une équipe internationale en Hongrie qui a procédé à un examen de préparation aux situations d'urgence (EPREV).

 

Professeur David Etkin
Professeur agrégé, Université York

David Etkin est professeur agrégé de gestion des catastrophes et des situations d'urgence à l'Université York.  Il a pris part à plusieurs projets nationaux et internationaux sur les dangers naturels, notamment la deuxième évaluation nationale des dangers naturels effectuée aux États-Unis et le CCTI, et a été le chercheur principal du Canadian Assessment of Natural Hazards Project et est l'ancien président du Réseau canadien d'étude des risques et dangers.  Ses domaines de recherche comprennent l'évaluation des risques, l'éthique des catastrophes et le changement climatique. Il est l'auteur de plus de 80 publications, dont un manuel sur la théorie du désastre et six volumes publiés.

Domaine de spécialisation

Gestion des situations d'urgence

Diplômes

M.Sc. de l'Université York
B.Ed. de l'Université de Toronto
B.Sc. de l'Université York

 

David Novog, Ph. D.
Professeur, Université McMaster

David Novog est professeur-chercheur industriel principal en sûreté nucléaire coparrainé par le CRSNG et l'UNENE et professeur au département de génie physique.  Ses recherches portent principalement sur la sécurité des réacteurs nucléaires ainsi que sur les outils et les méthodes utilisés pour démontrer comment ils réagissent en cas d'accident.  Les avantages de l'énergie nucléaire sont importants sur le plan de la production à faible coût et de l'approvisionnement sécuritaire de la charge de base. En Ontario, les réacteurs fournissent plus de 50 % de l'électricité de la province, et leurs coûts de cycle de vie et leurs émissions de CO2 figurent parmi les plus faibles de toutes les sources d'énergie à grande échelle.  Ce rendement contribue dans une large mesure à l'infrastructure manufacturière, à l'industrie lourde et aux emplois connexes, de même qu'à la richesse économique de la province.   Les travaux de recherche de M. Novog sont axés sur l'exploitation sécuritaire des centrales nucléaires et des expériences ainsi que sur des analyses computationnelles de leur rendement dans le cadre d'accidents hypothétiques.  L'accident nucléaire qui s'est produit à la centrale de Fukushima, au Japon, a été catastrophique pour ce qui est des répercussions environnementales, sociales et économiques.  Bien qu'aucun décès directement attribuable au rayonnement ne soit survenu pendant l'événement, les conséquences globales démontrent l'importance de la sécurité nucléaire à l'échelle mondiale. L'analyse et les leçons tirées de cet événement constituent les facteurs déterminants des améliorations apportées aux méthodes de R-D de l'Ontario.

Avec l'avènement d'outils de calcul plus réalistes, d'analyses approfondies des centrales et de la modélisation des facteurs humains, les meilleures estimations quant aux hypothèses d'accidents, comme celui de Fukushima, sont désormais possibles. L'un des sujets importants du groupe de recherche de M. Novog est l'application d'outils et de méthodes de pointe dans l'analyse d'accidents hypothétiques et, plus important encore, de la façon dont les incertitudes que comportent ces modèles influent sur l'évolution de l'accident au fil du temps,  y compris la modélisation et les expériences liées aux réacteurs actuels, aux réacteurs de Génération IV et aux petits réacteurs modulaires (PRM) ainsi que la recherche sur les avantages continus tirés de la technologie nucléaire grâce aux applications d'isotopes médicaux et au combustible nucléaire en cycle fermé.

Diplômes

B.Sc. (génie) de l'Université du Manitoba
M.Ing de l'Université McMaster
Ph. D. de l'Université McMaster
Ing.

Akira Tokuhiro, Ph. D.
Doyen et professeur, Institut universitaire de technologie de l'Ontario

Akira Tokuhiro est actuellement doyen et professeur à la faculté des systèmes énergétiques et des sciences nucléaires de l'Institut universitaire de technologie de l'Ontario (IUTO) à Oshawa, en Ontario. Avant de se joindre à l'IUTO, il a travaillé à la NuScale Power, LLC (aux États-Unis), une entreprise en démarrage qui a produit un petit réacteur modulaire et a présenté une demande de certification pour sa conception. Chez NuScale, M. Tokuhiro dirigeait le groupe d'analyse des accidents graves qui a rédigé et présenté un rapport d'actualité au chapitre de la délivrance de permis sur le fondement technique d'une zone de planification d'urgence de petite taille pour la production du petit réacteur modulaire de NuScale. Auparavant, il a été directeur et professeur de génie mécanique et nucléaire à l'université de l'Idaho. M. Tokuhiro a également occupé des postes dans la région du Nord-Ouest du Pacifique, en Idaho et à l'Argonne National Laboratory aux États-Unis. Il est titulaire d'un doctorat en génie nucléaire (université Purdue), d'une maîtrise ès sciences en génie mécanique (université de Rochester), d'un baccalauréat ès sciences en génie physique (université Purdue) et compte dix années d'expérience internationale en R-D qu'il a acquise à l'Institut Paul Scherrer (Suisse) et à la Japan Atomic Energy Agency.

Lorsqu'il était à la faculté de l'université de Missouri-Rolla (aujourd'hui l'université des sciences et des technologies du Missouri), il était directeur de son installation à réacteur nucléaire et opérateur principal de réacteur autorisé de laNRC des États-Unis. Pendant et après l'attaque des tours jumelles à New York le 11 septembre, il a dû répondre à des préoccupations en matière de sécurité à l'installation. Ses activités de recherche portent sur l'ingénierie et la conception de réacteur nucléaire, la thermohydraulique, la sécurité, la mesure expérimentale, la modélisation et la simulation ainsi que l'analyse énergétique. Il a notamment siégé au comité du président de l'American Nuclear Society sur l'accident de Fukushima et a été réviseur technique d'un ouvrage sur l'accident.

Diplômes

B.Sc. (génie) de l'université Purdue (États-Unis)
M.Sc. (génie mécanique) de l'université de Rochester (États-Unis)
Ph. D. (génie nucléaire) de l'université Purdue (États-Unis)
Opérateur principal de réacteur (NRC des États-Unis, de 2001 à 2005)

8.4 - Annexe D. Prochaines étapes – La façon dont le milieu universitaire cadrait le problème des plans d'intervention en cas d'urgence nucléaire

La documentation soutient de plus en plus que les domaines de la prise de décisions éthiques et de l'évaluation des risques nécessitent une meilleure intégration (p. ex., Hansson, 2010). Cette tendance s'applique à la planification de l'intervention en cas d'urgence nucléaire puisque les deux domaines traitent des divers aspects de ce problème et qu'ils créent ensemble une démarche plus globale. Il serait avantageux que les futurs documents de discussion élargissent leur contexte au-delà d'une approche fondée sur l'évaluation des risques afin de résoudre ce problème de la façon la plus exhaustive et la plus rigoureuse possible.

L'intégration de cette documentation permet d'aborder ce problème en observant que l'encadrement d'un plan d'intervention en cas d'urgence nucléaire comporte trois parties. Ces trois parties ne s'excluent pas mutuellement, mais sont en interaction et forment ensemble une démarche plus globale.

  • Partie 1 – Éthique : La première partie est d'ordre éthique. Il faut une reconnaissance des valeurs auxquelles adhèrent les divers intervenants et les utiliser dans les analyses éthiques (utilitaires, fondées sur les droits et peut-être même fondées sur la vertu, à tout le moins) pour élaborer des arguments liés à des hypothèses de planification.
  • Partie 2 – Classification des risques : La deuxième partie concerne la classification du type de risque. Selon le « type de risque », différentes stratégies de gestion sont appropriées à divers degrés. Une bonne gestion des situations d'urgence devrait jumeler une intervention tous dangers à une démarche fondée sur les risques.
  • Partie 3 – Technique : La troisième partie est une évaluation technique des risques selon laquelle les probabilités et les conséquences sont estimées ainsi que les incertitudes qui y sont associées. Cette section devrait comprendre une discussion sur la définition d'une planification efficace de l'intervention en cas d'urgence et la mesure dans laquelle des plans détaillés peuvent permettre de surmonter un événement complexe très important. Par exemple, des preuves démontrent qu'il y aurait lieu de remplacer la planification détaillée visant des événements complexes importants par des stratégies adaptatives souples (p. ex., Quarantelli, 2000; Koehler et coll., 2014).  Elle devrait également traiter de la question des coûts associés à la planification détaillée à différents niveaux par rapport aux avantages.

Différents points de vue sur l'une ou l'autre des questions ci-dessus peuvent donner lieu et de fait donnent lieu à des désaccords sur les hypothèses et les résultats de la planification. Il existe une abondante documentation sur les visions du monde et la perception des risques qui est pertinente à cet égard (p. ex., Slovic, 2016; Wildavsky et Dake, 1990).  Cette courte discussion porte sur les différents aspects de l'éthique et de la classification des risques ayant trait à l'encadrement.

Le document de discussion actuel du BCIGSU met l'accent sur la partie 3 (technique)[v]. Le Groupe consultatif recommande que les futurs documents de discussion seront plus pertinents aux yeux des intervenants s'ils abordent également les parties 1 et 2. En ce qui concerne la partie 1, elle répond essentiellement aux commentaires de certains intervenants qui invoquent le principe de précaution comme un argument en faveur de l'utilisation du pire scénario (ou presque) aux fins de planification détaillée. Le principe de précaution n'est pas absolutiste (Sandin et coll., 2002) et, surtout lorsqu'un choix n'est pas binaire, il devrait traiter des questions de « demi-mesures » comme les niveaux de risque acceptable. Il existe de la documentation intéressante sur l'utilisation des pires scénarios aux fins de planification (p. ex., Clarke, 2006, qui apporte un point de vue utile qui diffère de la démarche technique). Le Groupe consultatif ne préconise pas que ce principe doive nécessairement constituer les fondements de la planification, mais plutôt que les futurs documents de discussion examinent les arguments qui lui sont favorables et défavorables.

En ce qui concerne la partie 2, certains intervenants exprimaient leur scepticisme quant à la capacité qu'ont les sciences et la technologie de représenter certains aspects des risques que présente un incident nucléaire de façon aussi précise que le fait l'analyse des risques que contient le document de discussion. On trouve des études qui appuient cette idée dans la documentation universitaire, particulièrement à l'égard du concept d'accident normal (Perrow, 2011) et de certaines analyses empiriques des probabilités d'accidents nucléaires (Wheatley et coll., 2016). Ce scepticisme doit être contrebalancé par la confiance accordée à l'évaluation probabiliste des risques. En prenant note des critiques fondées sur le concept d'accident normal et la théorie de la complexité, puis en y répondant, les futurs documents de discussion pourraient être perçus comme étant plus crédibles.

Valeurs : Les principales valeurs actuelles semblent être a) le caractère sacré de la vie et de la santé des êtres humains, b) les droits individuels et collectifs de ne pas être exposé à des rayonnements nocifs au-delà d'un certain niveau de risque acceptable (qui peut être zéro pour certaines personnes), c) le bien-être social général, lequel est atteint grâce à l'approvisionnement en énergie nucléaire. Il peut y avoir une tension entre les valeurs b) et c), ce qui est susceptible de poser un dilemme éthique.

Questions éthiques : Une démarche utilitaire, qui met l'accent sur l'intérêt commun, soutiendra qu'un certain niveau de planification optimise les avantages d'un plan, tout en réduisant au minimum les désavantages. Les arguments utilitaires acceptent que certains subissent des préjudices (dans le cas présent, les personnes exposées aux risques dus aux rayonnements) pour l'intérêt commun (la disponibilité d'électricité). Ce type d'argument devrait également souligner que les hypothèses de planification fondées sur le pire scénario ont diverses conséquences négatives qu'il faut aussi prendre en compte (comme l'éventuelle nécessité de déplacer les centres des opérations d'urgence à l'extérieur des limites municipales ou l'incidence de grandes distances d'évacuation sur la santé des personnes touchées).

Une démarche fondée sur l'évaluation probabiliste des risques comme celle présentée dans le document de discussion actuel s'appuie sur l'éthique utilitaire et ne répond pas aux questions fondées sur les droits comme les suivantes :

  1. Dans quelle mesure les personnes exposées aux risques bénéficient-elles de cette situation?
  2. La distribution des risques et les avantages sont-ils équitables?
  3. Est-il possible de rendre la distribution des risques et des avantages moins injuste au moyen de la redistribution ou de la rémunération?
  4. Dans quelle mesure l'exposition aux risques est-elle déterminée par les personnes qui courent les risques?
  5. Les personnes exposées ont-elles accès à tous les renseignements pertinents sur les risques?
  6. Existe-t-il des personnes exposées aux risques qui ne peuvent être informées ou participer au processus décisionnel?
  7. Le décideur bénéficie-t-il de l'exposition des autres personnes? [traduction] (Hansson, 2007).

Il n'est pas facile de répondre à ces questions, mais les futurs documents de discussion devraient, dans la mesure du possible, tenter un tant soit peu de débattre de certaines d'entre elles et d'expliquer les positions du BCIGSU. Par exemple, une démarche fondée sur les droits soulignera l'obligation créée par la société en général envers les personnes qui vivent près d'installations nucléaires et plus à risque que d'autres (il s'agit d'une question de justice ou d'équité). L'utilisation du principe de précaution (s'il est jugé pertinent) placerait ensuite le fardeau de la preuve sur le défenseur du plan afin qu'il démontre que les niveaux de risque acceptable ne sont pas dépassés. Le processus actuel exige que le BCIGSU démontre que l'efficacité des mesures proposées satisfait aux critères acceptables en matière de santé.

Voici quelques questions difficiles que soulève cette démarche : « Comment évalue-t-on l'intérêt commun? », « Qu'est-ce qui constitue une preuve? » et « Quel est le niveau de risque acceptable? » Dans une société pluraliste, il est peu probable d'établir une convergence de points de vue sur ces questions épineuses. Malgré tout, des décisions doivent être prises.

Une démarche fondée sur la vertu demandera si le défenseur agit d'une manière qui démontre diverses vertus comme la compétence, la bienveillance, le courage, l'honnêteté, la justice et la sagesse. La preuve de vertus crée la confiance. Cette éthique est particulièrement pertinente pour les questions liées au processus, or un processus perçu comme étant vertueux créera un meilleur processus de consultation publique. Cette démarche s'applique également aux représentants du BCIGSU qui interagissent avec le public. Selon l'évaluation du Groupe consultatif, le BCIGSU a démontré bon nombre de ces vertus en soumettant le document de discussion aux commentaires du public; la poursuite d'un processus transparent et ouvert suscitera une plus grande confiance à l'avenir.

De nombreuses ressources sont accessibles pour soutenir l'élaboration d'un processus décisionnel éthique. Par exemple, le réseau d'éthique de l'Université Ryerson[vi] a dressé une liste de ressources utiles. Dans la réalisation d'un tel processus, le recours aux services d'un déontologue comme animateur est très utile.

Classification des risques : Il existe de nombreux systèmes de classification des risques qui peuvent faciliter le processus d'évaluation des risques. Renn et Klinke (2015) examinent l'un d'eux comme exemple. Ce système aide à déterminer l'importance qui devrait être accordée aux techniques traditionnelles d'évaluation des risques comme l'évaluation probabiliste des risques par rapport au principe de précaution et au discours social, en fonction de la nature du risque évalué. Les auteurs examinent les risques selon la structure ci-après.

  • Damoclès : potentiel catastrophique élevé, probabilités (largement) connues (p. ex., les ouragans).
  • Cyclope : aucune estimation fiable des probabilités, potentiel catastrophique élevé en cause (p. ex., le terrorisme).
  • Pythie : rapport de cause à effet confirmé, dommages possibles et probabilités inconnues ou indéterminées (p. ex., le virus H1N1).
  • Pandore : rapport de cause à effet flou ou contesté, persistance et omniprésence élevées (p. ex., la bioaccumulation).
  • Cassandre : risque intolérable de probabilité élevée et de dommages importants, mais long délai entre le stimulus de causalité et les effets négatifs (p. ex., le changement climatique).
  • Méduse : perception d'un risque élevé au sein de la population et fort potentiel de mobilisation sociale sans preuve scientifique évidente de dommages graves (p. ex., les aliments génétiquement modifiés).

Les trois principales stratégies de gestion abordées par Renn et Kiline sont les suivantes :

  • les stratégies de gestion fondées sur le risque ou de prise en compte du risque (Damoclès et Cyclope);
  • les stratégies fondées sur la précaution ou la résilience (Pythie et Pandore);
  • les stratégies de gestion discursives (sociales) (Cassandre et Méduse).

La classification des risques associés aux incidents nucléaires à l'aide de la structure ci-dessus permet de mieux structurer les arguments favorables et défavorables aux démarches d'évaluation probabiliste des risques et de principe de précaution. Bien que le Groupe consultatif ne préconise pas l'utilisation directe de ce genre de méthodologie pour le moment, il est certainement valable d'examiner les types de stratégies de gestion appropriées pour planifier l'intervention en cas d'urgence nucléaire.

Résumé : À l'avenir, le BCIGSU pourra accroître la participation de divers intervenants et solidifier leurs arguments en intégrant les recommandations de la documentation récente, laquelle insiste sur l'importance de fusionner les domaines de la prise de décisions éthiques et de l'évaluation des risques. Ceux-ci peuvent élargir le cadre des futurs documents de discussion de manière à y inclure a) des considérations éthiques b) une analyse des types de risques, ainsi qu'en abordant des questions techniques. Les avantages de cette approche comprendraient l'amélioration de la participation du public et l'acceptation des plans d'urgence.

8.5 - Annexe Annexe E : Références

CLARKE, L. Worst cases: Terror and Catastrophe in the Popular Imagination, University of Chicago Press, 2006.

HANSSON, S. O. « Philosophical Perspectives on Risk », Techné: Research in Philosophy and Technology, vol. 11, no 1 (automne 2007).

Hansson, S. O. « The Harmful Influence of Decision Theory on Ethics », Ethical Theory and Moral Practice, vol. 13, no 5 (2010), pp. 585 à 593.

KOEHLER, G. A., G. G. Kress et R. L. Miller. « What Disaster Response Management Can Learn from Chaos Theory »,  Crisis and Emergency Management: Theory and Practice, livre 178 (2014), p. 111.

PERROW, C. Normal Accidents: Living with High-Risk Technologies, Princeton University Press, 2011.

QUARANTELLI, E. L. Emergencies, Disasters and Catastrophes Are Different Phenomena (2000). Document disponible sur le site Web de l'University of Delaware.

RENN, O. et A. Klinke. « Risk Governance and Resilience: New Approaches to Cope with Uncertainty and Ambiguity », Risk Governance (2015), pp 19 à 41. Springer, Pays-Bas.

SANDIN, P., M. Peterson, S. O. Hansson, C. Rudén et A. Juthe.  « Five charges against the precautionary principle », Journal of Risk Research, vol. 5, no 4 (2002), pp. 287 à 299.

SLOVIC, P. The Perception of Risk. Routledge, 2016.

WHEATLEY, S., B. K. Sovacool et D. Sornette. « Reassessing the safety of nuclear power », Energy Research & Social Science, vol. 15 (2016), pp. 96 à 100.

WYNNE, B. « Creating Public Alienation: Expert Cultures of Risk and Ethics on GMOs », Science as Culture, vol. 10, no 4 (2001), pp. 445 à 481.

WILDAVSKY, A. et K. Dake. « Theories of Risk Perception: Who Fears What and Why? », Daedalus (1990) pp. 41 à 60.

 

Notes de fin de texte

 

[i] Nations Unies, Rapport de la conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement : Annexe I, Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement, 12 août 1992. Pour protéger l'environnement, des mesures de précaution doivent être largement appliquées par les États selon leurs capacités. En cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement.

[ii] Le millisievert est une unité de mesure de l'absorption du rayonnement par le corps humain.

[iii] Norme GSG-2 de l’AIEA, Critères à utiliser pour la préparation et la conduite des interventions en cas d’urgence nucléaire ou radiologique, paragraphe 3.5 : Les actions protectrices urgentes et rapides basées sur les critères génériques ne devraient en aucun cas causer plus de détriment qu’elles n’en évitent. Les circonstances propres à l’événement peuvent appeler une modification des critères génériques.

[iv] Article 7.2 de l'EPR-NPP Public Protective Actions 2013 de l’AIEA : Les situations d'urgence nucléaire ou radiologique auront des effets sociaux, psychologiques et économiques préjudiciables sur le public. De plus, il est arrivé que des décideurs, des membres du public et d'autres personnes (p. ex., le personnel médical) prennent des mesures inappropriées et nuisibles qui ont entraîné des blessures ou augmenté les risques pour la santé que le danger lié au rayonnement ne justifiait pas. Ces effets non radiologiques peuvent être les conséquences les plus graves de la situation d'urgence et se produisent même s'il n'y a aucun rejet de matières radioactives [traduction].

[v] Il s'agit d’une occurrence très commune. Un examen de la documentation révèle qu'il existe un écart considérable entre la prise de décisions éthiques et l'évaluation des risques, même si les deux sont des aspects du même problème social (Wynne, 2001; Hansson, 2007).

[vi] Document disponible sur le site Web de l'Université Ryerson.

 

[1] “Provincial Nuclear Emergency Response Plan: Master Plan (2009),” Ontario Ministry of Community Safety and Correctional Services. Available on the Ontario Ministry of Community Safety and Correctional Services website.

[2] Ontario Ministry of Community Safety and Correctional Services, Discussion Paper: Provincial Nuclear Emergency Response Plan – Planning Basis Review & Recommendations, Toronto, 2017

[3] Government of Canada, A framework for the application of precaution in science-based decision making about risk, 2003, http://www.pco-bcp.gc.ca/docs/information/publications/precaution/Precau...

[4] “Planning for a Sustainable Future: A Federal Sustainable Development Strategy for Canada,” Environment and Climate Change Canada, last modified October 2010. Available on the Environment and Climate Change Canada website.

[5] Wingspread Conference Participants, Wingspread Statement on the Precautionary Principle, Wisconsin, January 1998.

[6] University of Victoria Environmental Law Centre, The Precautionary Principle in Canada, British Columbia, June 14, 2010. Available on the University of Victoria Environmental Law Centre website.

[7] E. Weir, R. Schabas, K. Wislon, and C. Mackie, “A Canadian framework for applying the precautionary principle to public health issues,” Can J Public Health, 101(5), 2010: 396-398.

[8] UNESCO, Report of the Expert Group on the Precautionary Principle of the World Commission on the Ethics of Scientific Knowledge and Technology (COMEST), France, March 2005. Available on the ‘Resources’ page of the UNESCO website.

[9] World Health Organization, The Precautionary principle: protecting public health, the environment and the future of our children, Denmark, 2004. Available on the World Health Organization website.

[10] G.A. Koehler, G.G. Kress, and R.L. Miller, “What disaster response management can learn from chaos theory,” in Crisis and Emergency Management: Theory and Practice ed. Ali Farazmand (Routledge, 2014), 111-134

[11] International Commission on Radiological Protection, Application of the Commission’s Recommendations for the Protection of People in Emergency Exposure Situations, ICRP Publication 109. Ann. ICRP 39(1), 2009

[12] “Hazard Identification and Risk Assessment Workbook,” Ontario Ministry of Community Safety and Correctional Services. Available on the Emergency Management Ontario website.

[13] Health Canada, Canadian Guidelines for Protective Actions During a Nuclear Emergency (Draft), Ottawa, April 2016

[14] International Atomic Energy Agency, Preparedness and Response for a Nuclear or Radiological Emergency: General Safety Requirements No. GSR Part 7, Vienna, 2015

[15] “The International Nuclear and Radiological Event Scale,” International Atomic Energy Agency, last modified November 17, 2016. Available on the IAEA Nuclear Safety and Security website.

[16] International Atomic Energy Agency, “EPR-NPP Public Protective Actions,” Actions to Protect the Public in an Emergency due to Severe Conditions at a Light Water Reactor, Vienna, May 2013

[17] Health Canada and Environment and Climate Change Canada, ARGOS Modelling of Accident A and Accident B Scenarios, 2017

[18] General Requirements for Nuclear Emergency Management Programs,CSA N1600: 2014

[19] Canadian Nuclear Safety Commission, Study of Consequences of a Hypothetical Severe Nuclear Accident and Effectiveness of Mitigation Measures, Ottawa, March 2015

[20] “List of Power Reactor Units,” United States Nuclear Regulatory Commission, last modified June 28, 2017. Available on the Nuclear Regulatory Commission website.

[21] “Emergency Planning Zones,” United States Nuclear Regulatory Commission, last modified September 29, 2014. Available on the Nuclear Regulatory Commission website.